Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 września 2022 r., sygn. II SA/Ol 585/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 12 lipca 2022 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku

Uzasadnienie

Decyzją z 12 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735., dalej jako: "k.p.a."), uchyliło decyzję z 27 maja 2022 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy E. (dalej jako: "organ I instancji") przez Zastępcę Wójta Gminy E. w przedmiocie odmowy ustalenia na rzecz J.S. (dalej jako: "inwestor" lub "skarżący") warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu na jeziorze R. na wysokości działki nr (...), obręb S., planowanej do realizacji na działce nr (...), obręb (...) – R., gmina E. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że wnioskiem z 15 września 2021 r. inwestor zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu (na palach z drewna), na działkach nr (...), obręb S. i nr (...), obręb R., gmina E. Inwestor wskazał charakterystyczne parametry inwestycji (wysokość - do 2m, długość - do 25m, szerokości - do 3m) oraz dostęp do drogi publicznej (przez działkę nr (...), obręb S. do drogi (...)). Decyzją z 7 grudnia 2021 r. organ I instancji odmówił ustalenia na rzecz inwestora warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, wskazując na brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako: "u.p.z.p."), tj. brak dostępu do drogi publicznej. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora Kolegium decyzją z 2 lutego 2022 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na dostrzeżone uchybienia i zakres koniecznych ustaleń. Decyzją z 7 marca 2022 r. organ I instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji, podnosząc, że teren objęty wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej, tj. teren inwestycji przylega do działki nr (...), będącej własnością Gminy E., w której skład wchodzą użytki rolne i która nie jest drogą i nie może służyć jako zapewnienie dostępu do drogi publicznej, gdyż brak jest ustanowionej na niej odpowiedniej służebności drogowej. Powołano się przy tym na wyrok sądu administracyjnego, w którym wskazano, że dostęp do drogi publicznej nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania złożonego przez inwestora decyzją z 21 kwietnia 2022 r. uchylił decyzję z 7 marca 2022 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium na obecnym etapie postępowania nie sposób stwierdzić, czy autorka analizy trafnie wskazała, że planowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zaskarżoną decyzją z 27 maja 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, wskazując w dalszym ciągu na brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Organ I instancji podniósł, że teren objęty wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej, tj. teren inwestycji przylega do działki nr (...), należącej do Gminy E., która nie jest drogą a działką rolną, w skład której wchodzą użytki rolne oznaczone jako PsIII (pastwiska trwałe) i RHIb (grunty orne) i nie może służyć jako zapewnienie dostępu do drogi publicznej, gdyż brak jest ustanowionej na niej odpowiedniej służebności drogowej. Organ I instancji zakwestionował również stanowisko Kolegium, nie zgadzając się z twierdzeniem, że do każdej budowli hydrotechnicznej, w tym pomostu, dopuszczony został transport wodny. Ponadto zdaniem organu I instancji zasadnym jest orzeczenie co do istoty sprawy przez Kolegium. Inwestor odwołał się od powyższej decyzji i wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zobowiązanie organu I instancji do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazał, że działka nr (...), położona pomiędzy jego działkami a jeziorem stanowi szlak komunikacyjny, którego szerokość nie przekracza 3m. Dodał, że tylko z opisu jest to teren rolny, gdyż w rzeczywistości jest to teren zalewowy. Inwestor po raz kolejny powołał się na wyrok sądu administracyjnego, w którym wskazano, że dojazdem do budowli hydrotechnicznych, jakimi są między innymi pomosty, może być transport wodny, może to być także każda droga wewnętrzna, nawet ścieżka. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę w postępowaniu odwoławczym, Kolegium podtrzymało swoją argumentację przedstawioną w uprzednio wydanych decyzjach. Wskazano, że organ I instancji nadal przyjmuje, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, mimo że ustalenia te są niespójne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Podniesiono, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez określenie "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren projektowanej inwestycji powinien być dostępny z drogi publicznej, aby w ten sposób zagwarantować zaspokojenie potrzeb komunikacyjnych związanych z planowanym do realizacji przedsięwzięciem. Wskazano również na zasadę powszechnego korzystania z wód, wynikającą z art. 32 § 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.), a także na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 86, poz. 579), które w § 124 ust. 3 dopuszcza transport wodny jako jeden z rodzajów dróg, jakie powinny być doprowadzone do budowli hydrotechnicznych, do których zaliczane są między innymi pomosty, a w razie braku możliwości zapewnienia transportu wodnego wymienia dojazdy gwarantujące bezpieczną eksploatację obiektu. Podkreślono, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy ocenia się jedynie, czy jest obiektywnie możliwy dostęp wnioskowanego terenu do drogi publicznej, tzn. czy istnieją na dzień rozpoznania wniosku takie uwarunkowania faktyczne i prawne na gruncie, które dają podstawy do skomunikowania wnioskowanej działki z drogą publiczną. Inwestor na etapie ustalania warunków zabudowy nie musi legitymować się tytułem prawnym czy zgodą uprawniającą do przejścia lub przejazdu przez sąsiednie działki w celu zapewnienia dostępu zamierzenia do drogi publicznej. Podniesiono, że z akt niniejszej sprawy wynika, że inwestor nie jest właścicielem działki nr (...), przy której planuje zbudować pomost i która ma zapewniać dostęp do drogi publicznej. Natomiast teren objęty wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej, tj. teren inwestycji przylega do działki nr (...) (będącej własnością Gminy E.), w której skład wchodzą użytki rolne i która nie jest drogą. Przy czym, w załączonych do odwołania pismach z 20 stycznia 2022 r. oraz z 1 lutego 2022 r. organ I instancji wskazał, że działka nr (...) stanowi ogólnodostępny teren służący mieszkańcom oraz ma na celu zapewnienie swobodnego dostępu do terenu dla mieszkańców. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium nie można zgodzić się z organem I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Organ odwoławczy podniósł, że w zgromadzonym materiale dowodowym nie znajduje również uzasadnienia ustalenie organu I instancji odnośnie do spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Kolegium sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nadal jest niepełna i nie odpowiada obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa. Podniesiono, że analiza bardzo pobieżnie odnosi się do podobnych obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, ograniczając się jedynie do wskazania, że pomosty zlokalizowane w obszarze analizowanym, w kształcie litery I, L i T mają długość (w głąb jeziora) od 10m do 25m oraz szerokość od 1,5m do 3m. Brak jest jakichkolwiek danych w zakresie ich przeznaczenia, konstrukcji, czy konkretnej lokalizacji, a także nie wiadomo przy jakich działkach są zlokalizowane. Jest to o tyle istotne, że autorka analizy wyznaczyła obszar analizowany w minimalnej odległości (51m) i wskazała, że granice obszaru analizowanego przyjęto jak w części graficznej niniejszej analizy. Jednocześnie architekt wskazała, że w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji występują niezabudowane grunty rolne i grunty pod wodami powierzchniowymi, a w granicach obszaru analizowanego zlokalizowane są pomosty rekreacyjne. Tymczasem załącznik graficzny do wyników analizy, podobnie jak załączone do akt sprawy mapy, nie wykazuje żadnych pomostów. Tym samym, analiza tekstowa jest niespójna z analizą graficzną, co podważa wiarygodność sporządzonej w sprawie analizy. Nasuwają się również wątpliwości co do legalności pomostów widniejących na fotografiach zgromadzonych w aktach sprawy. W konsekwencji Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Natomiast z uwagi na fakt, że analiza stanowi kluczowy element i dowód prowadzonego postępowania o wydanie warunków zabudowy, nie może ona podlegać uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a., by nie ograniczać stronie prawa do prowadzenia jej postępowania w dwóch instancjach. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji w pierwszej kolejności winien zlecić wykonanie nowej szczegółowej analizy, która będzie zgodna z powołanymi przepisami, rozważając uprzednio ewentualną zmianę autora analizy. Należy prawidłowo i precyzyjnie wyznaczyć granice obszaru analizowanego, wskazać jakie konkretnie działki są objęte analizą i jakie znajdują się na nich pomosty. Ponadto analiza powinna wskazywać parametry poszczególnych pomostów (legalnie zbudowanych) oraz ich funkcję i konstrukcję. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że realizacja pomostów sytuowanych przy istniejącym nabrzeżu zmienia charakter funkcjonalny tego nabrzeża (zmieniając parametry jednostek mogących do niego cumować), a także sposoby cumowania i manewrowania w jego sąsiedztwie. Dopiero po ustaleniu tych istotnych dla sprawy elementów analizy możliwe będzie określenie, czy planowana inwestycja spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazano również na obowiązek prawidłowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. oraz konieczność poddania nowego projektu decyzji stosownym uzgodnieniom z uwagi na ograniczenia wynikające z usytuowania nieruchomości na terenie położonym w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu (...). Kolegium zwróciło także uwagę na błędną praktykę umieszczania na decyzji podpisów innych osób niż tylko ta, która działa z upoważnienia organu I instancji.