Wyrok NSA z dnia 11 października 2023 r., sygn. II OSK 1126/22

Dnia 11 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 258/21 w sprawie ze skargi J. K. na czynność Prezydenta Miasta Poznania z dnia 23 września 2020 r., nr MKZ-X.4125.5.17.2020.C w przedmiocie odmowy wykreślenia z ewidencji zabytków oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 258/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżony akt/czynność Prezydenta Miasta Poznania z dnia 23 września 2020 r., nr MKZ-X.4125.5.17.2020.C, o odmowie wykreślenia budynków położonych przy ul. [...] (dz. nr [...] i [...]) w Poznaniu z Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Poznania.

Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz wyjaśnił z jakich względów (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2; Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284 ze zm.) podjął postępowania sądowe przed rozpoznaniem pytania prawnego przez Trybunał (P 12/18). W związku z tym zachodziły podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd Administracyjny poprzez dokonanie rozproszonej kontroli badania konstytucyjności ustaw z Konstytucją, tj. zgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2018 r. poz. 2067), zwanej dalej "u.o.z.", z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175 ze zm.). Przy tej ocenie Sąd uwzględnił art. 8 ust. 1, art. 178, art. 188 pkt 1, Konstytucji RP, poglądy orzecznicze oraz zgodne stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, Sejmu RP oraz Prokuratora Generalnego, iż art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim umożliwia ujęcie w gminnej ewidencji zabytków nieruchomości wyznaczonej bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony jego praw przed dokonaniem takiego ujęcia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji. W konsekwencji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z oczywistą niekonstytucyjności przepisu ustawy, ponieważ ustawodawca unormował omawianą dziedzinę rejestru zabytków, ale dokonał tego w sposób niepełny z perspektywy norm konstytucyjnych (tzw. pominięcie prawodawcze). Dokonana w 2010 r. nowelizacja ustawy wprowadziła istotne zmiany zmieniając charakter gminnej ewidencji zabytków. Na skutek tych zmian na inwestora nałożono szereg obowiązków, podczas gdy dokonując wpisu do gminne ewidencji zabytków żaden z organów nie prowadzi postępowania dowodowego w rozumieniu K.p.a., a właściciel nieruchomości nie bierze udziału w tych czynnościach na żadnym ich etapie, co zaś oznacza, iż pozbawiony jest on możliwości uczestniczenia w czynnościach dotyczących meritum wpisu, tj. charakteru nieruchomości i zasadności włączenia jej do gminnej ewidencji zabytków. Powyższego nie zmienia fakt, iż właściciel nieruchomości może dochodzić swoich praw jedynie na drodze postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a., tak jak uczynił to skarżący w niniejszej sprawie. Powyższe nie zmienia jednak faktu, iż kontrola ta ma wyłącznie charakter następczy i jak słusznie wskazał Prokurator może być ona niewystarczająca. Ponadto mając na uwadze to, że sąd administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może tylko przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe oraz to, że ochrona własności i innych praw majątkowych nie ma charakteru absolutnego, a jej ograniczenia są dopuszczalne z zachowaniem warunków przewidzianych w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, tj. na podstawie ustawy i z poszanowaniem zasad równości oraz proporcjonalności, Sąd I instancji stwierdził, że o ile ewidencję zabytków można uznać za przydatną to, jednocześnie, norma stanowiąca podstawę wpisu nie spełnia warunku proporcjonalności. Dlatego, zdaniem Sądu, nałożone przez art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. na właściciela nieruchomości ciężary i ograniczenia są nadmierne, nieadekwatne do realizowanego celu, ponieważ właściciel nieruchomości wpisanej do gminnej ewidencji zabytków nie ma zapewnionych de facto gwarancji proceduralnych.