Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. II SA/Ol 423/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Dobre Miasto na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 marca 2022 r., nr PN.4131.149.2022 w przedmiocie wyznaczenia miejsca handlu przez rolników i ich domowników w piątki i soboty na terenie Gminy Dobre Miasto oraz ustalenia zasad prowadzenia tego handlu oddala skargę.

Uzasadnienie

Rada Miejska w Dobrym Mieście (dalej jako: Rada) w dniu 17 lutego 2022 r. podjęła uchwałę Nr LI/316/2022 w sprawie wyznaczenia miejsca handlu przez rolników i ich domowników w piątki i soboty na terenie Gminy Dobre Miasto oraz ustalenia zasad prowadzenia tego handlu.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 28 marca 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda lub organ nadzoru), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 559, dalej jako: u.s.g.), stwierdził nieważności nieważność Załącznika nr 2 do powyższej uchwały w części: § 2 w zakresie sformułowania "po potwierdzeniu uprawnienia, o którym mowa w § 3 ust. 1 Regulaminu"; § 3 ust. 1 i 2; § 5 w zakresie sformułowania "sanitarno-epidemiologicznych i przeciwpożarowych oraz innych obowiązujących w obrocie towarami"; § 6 ust. 1 w zakresie sformułowania "estetyczny wygląd". W uzasadnieniu podano, że materialną podstawę do podjęcia badanej uchwały stanowi art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy z 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz.U. z 2021 r. poz. 2290, dalej jako: u.u.p.h.). Zdaniem organu nadzoru badana uchwała, w części wskazanej w sentencji rozstrzygnięcia, istotnie narusza prawo. W § 3 ust. 1 Załącznika nr 2, Rada zobowiązała uprawnionych do prowadzenia handlu na targowisku do posiadania przy sobie dokumentów potwierdzających status rolnika lub domownika oraz dokumentu potwierdzającego tożsamość. W ust. 2 zawarła zaś upoważnienie do weryfikacji, przez inkasenta opłaty targowej, statusu rolnika lub domownika. W ocenie organu nadzoru nałożenie powyższego obowiązku na osoby podlegające regulacjom kwestionowanej uchwały, stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 3 oraz art. 5 u.u.p.h., zgodnie z którym rada gminy posiada kompetencję do wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu oraz do uchwalenia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu. Prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości wynika z przepisów regulujących działalność określonych organów, a osoba handlującą obowiązana jest okazywać dokument tożsamości jedynie uprawnionym organom i instytucjom. Ustawy nie przyznają kompetencji w tym zakresie inkasentowi opłaty targowej. Każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy, a realizując kompetencję, organ musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. W związku z tym organ nadzoru uznał za konieczne stwierdzenie nieważności § 2 Załącznika nr 2 w zakresie sformułowania "po potwierdzeniu uprawnienia, o którym mowa w § 3 ust. 1 Regulaminu". Ponadto wskazano, że regulacja zawarta w § 5 Załącznika nr 2, nakazująca przestrzeganie przepisów sanitarno-epidemiologicznych i przeciwpożarowych oraz innych obowiązujących w obrocie towarami, nie znajduje uzasadnienia prawnego i godzi w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa. Akt niższego rzędu, w tym uchwała, nie może odsyłać do przepisów hierarchicznie wyższych, przepisów ustawowych i podustawowych normujących kwestie sanitarno-epidemiologiczne, ochrony przeciwpożarowej i obrotu towarami, które obowiązują niezależnie od takiego odesłania. Dlatego też wprowadzenie przez Radę tego sformułowania uznano za naruszenie, zawartej w art. 87 Konstytucji RP, zasady hierarchii aktów prawnych, poprzez zastrzeżenie, że rozstrzyga on o stosowaniu norm prawnych, wobec których jest hierarchicznie niższy. Ponadto zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zatem niedopuszczalność dokonania w akcie prawa miejscowego uchwalanym przez organ stanowiący gminy powtórzeń norm zawartych w aktach rangi ustawowej i odesłań do aktów prawnych wyższego rzędu, należy wiązać z naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Podano, że w w § 6 ust. 1 Załącznika nr 2, Rada wskazała, że do obowiązków sprzedającego należy m.in. utrzymanie estetycznego wyglądu miejsca, w którym prowadzona jest sprzedaż. Wskazano, że "estetyczny wygląd" jest pojęciem niejasnym, subiektywnym i uzależnionym od indywidualnego poczucia estetyki. Akt prawa miejscowego winien być zredagowany w taki sposób, by dla przeciętnego adresata treść normatywna była zrozumiała, tzn. by adresat jej przepisów wiedział, w jaki sposób ma się zachować i nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Przepis prawa miejscowego musi być zatem sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny.