(1)

Obszar bez kontroli na granicach wewnętrznych opiera się na ramach prawnych obejmujących środki wspierające współpracę operacyjną i wymianę informacji między policją i organami sądowymi w sprawach karnych, a także środki w dziedzinie polityki wizowej i powrotowej. Ramy te zostały opracowane w celu zrekompensowania braku kontroli na granicach wewnętrznych i muszą funkcjonować sprawnie wraz ze skutecznym zarządzaniem granicami zewnętrznymi.

(2)

Spoczywający na państwach członkowskich obowiązek wzajemnej pomocy i utrzymywania stałej i wzajemnej współpracy jest wyraźnie określony w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 (1). Dla prawidłowego funkcjonowania strefy Schengen równie ważne jest, aby państwa członkowskie udzielały sobie wzajemnej pomocy w odniesieniu do środków podejmowanych na wewnętrznych obszarach przygranicznych.

(3)

Komisja ściśle monitoruje sytuację na granicach wewnętrznych. W komunikacie „Strategia na rzecz w pełni funkcjonującej i odpornej strefy Schengen” (2) Komisja określiła między innymi szereg kluczowych działań mających na celu wzmocnienie i promowanie wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi. Sprawozdania na temat stanu strefy Schengen z 2022 r. (3) i 2023 r. (4) zawierają przegląd działań podjętych w tym względzie przez Komisję w ciągu ostatnich kilku lat; w sprawozdaniach określono także priorytetowe obszary działania, aby zapewnić ustrukturyzowaną, skoordynowaną i wspólną europejską odpowiedź na wspólne wyzwania.

(4)

Od 2022 r. kontrole na granicach wewnętrznych są przedmiotem intensywnego dialogu między państwami członkowskimi a koordynatorem ds. Schengen (5). Stanowią one również trzon cyklu Schengen (6) i są stałym tematem dyskusji na forum Rady ds. Schengen w ramach barometru Schengen. Ponadto od maja 2023 r. Komisja prowadzi konsultacje (7) z państwami członkowskimi, w których obowiązują długoterminowe kontrole na granicach wewnętrznych, oraz z państwami członkowskimi, których dotyczą takie kontrole (8). Koordynator ds. Schengen zamierza kontynuować dotychczasowy dialog z państwami członkowskimi, by wspierać je we wdrażaniu niniejszego zalecenia, a także regularnie składać na forum Rady ds. Schengen sprawozdania na temat aktualnej sytuacji i poczynionych postępów.

(5)

Ostatnio sytuacja na granicach wewnętrznych była również przedmiotem dwóch wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej: po pierwsze, w wyroku dotyczącym czasu trwania tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych w odpowiedzi na poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa wewnętrznego lub porządku publicznego o takim samym charakterze (9), jak określone w rozporządzeniu (UE) 2016/399, a następnie w wyroku dotyczącym interpretacji obowiązujących przepisów w odniesieniu do migrantów o nieuregulowanym statusie, którzy stawiają się na przejściu granicznym, na którym przeprowadzane są przywrócone kontrole na granicach wewnętrznych (10).

(6)

We wniosku dotyczącym zmiany rozporządzenia (UE) 2016/399, przyjętym 14 grudnia 2021 r. (11), Komisja zaproponowała rozszerzenie rodzajów środków, które mogą być stosowane jako alternatywa dla kontroli na granicach wewnętrznych, w tym środków, które mogłyby przeciwdziałać poważnym zagrożeniom dla bezpieczeństwa wewnętrznego lub porządku publicznego. Te proponowane środki opierają się na zaleceniu Komisji (UE) 2017/820 (12) dotyczącym kontroli policyjnych i transgranicznej współpracy policyjnej i jako takie wskazują na potrzebę podjęcia dalszych działań w celu promowania stosowania środków alternatywnych wobec kontroli na granicach wewnętrznych w odpowiedzi na zagrożenia dla bezpieczeństwa wewnętrznego lub porządku publicznego.

(7)

Biorąc pod uwagę fakt, że dialog prowadzony między koordynatorem ds. Schengen a państwami członkowskimi wykazał, iż zalecenia dotyczące proporcjonalnych kontroli policyjnych i transgranicznej współpracy policyjnej określone przez Komisję w zaleceniu (UE) 2017/820 pozostają aktualne, oraz fakt, że zagrożenia dla bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego w strefie Schengen stale się zmieniają, a także mając na uwadze wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach C-368/20, C-369/20 i C-143/22, Komisja uważa, że należy ponownie przeanalizować zalecenie (UE) 2017/820 i uzupełnić je na podstawie wniosków wyciągniętych od czasu jego przyjęcia w 2017 r. oraz dialogu prowadzonego przez koordynatora ds. Schengen. Należy również dokonać przeglądu innych zaleceń przyjętych od 2017 r., które są istotne dla rodzaju zagrożeń wskazanych przez państwa członkowskie i przedstawionych w celu uzasadnienia przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych.

(8)

Sprawozdanie na temat stanu strefy Schengen z 2023 r. wskazuje jako priorytet zwiększenie bezpieczeństwa wewnętrznego strefy Schengen w celu zwalczania przestępczości zorganizowanej i nielegalnego obrotu środkami odurzającymi. Jak wyjaśniono w sprawozdaniu na temat stanu strefy Schengen z 2023 r., dialog z państwami członkowskimi ujawnił, że państwa członkowskie nadal borykają się z poważnymi zagrożeniami dla ich bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego, wymagającymi podjęcia działań. Wykazano w nim również dużą różnorodność środków stosowanych w kontekście zgłoszonego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych. Dotyczy to w szczególności częstotliwości i intensywności przywróconych kontroli oraz związków z innymi środkami stosowanymi w celu przeciwdziałania zidentyfikowanym zagrożeniom.

(9)

Niniejsze zalecenie opiera się również na zaleceniu Rady (UE) 2022/915 (13) i powinno wzmocnić działania, jakie państwa członkowskie podejmują, aby nadać skuteczność temu zaleceniu. W zaleceniu (UE) 2022/915 określono szereg rozwiązań mających na celu usunięcie zidentyfikowanych przeszkód we współpracy operacyjnej i jej dalsze wzmocnienie, gdy funkcjonariusze organów ścigania działają w innych państwach członkowskich w celu prowadzenia pościgów transgranicznych, obserwacji, wspólnych patroli i innych wspólnych operacji. Jak pokazano w trakcie warsztatów zorganizowanych przez kolejne prezydencje Rady i Komisję w kontekście zalecenia (UE) 2022/915, w niektórych państwach członkowskich istnieje wiele dobrych praktyk w zakresie współpracy operacyjnej organów ścigania, takich jak wspólne posterunki policji, wspólne patrole w pociągach, wspólne stałe operacyjne grupy zadaniowe, wspólne stałe brygady policji gotowe do rozmieszczenia w terenie na żądanie, korzystanie z centrów współpracy policyjno-celnej w celu wspierania współpracy operacyjnej organów ścigania, techniki przeprowadzania kontroli policyjnych bez wpływu na ruch, bezpieczne rozwiązania komunikacyjne działające ponad granicami itp., a Komisja udostępniła w 2023 r. specjalne środki finansowe na wsparcie ich wykorzystania w całej Unii. Inne państwa członkowskie powinny wdrożyć te dobre praktyki, jeżeli jest to istotne dla ich sytuacji. Ponadto, jak określono w sprawozdaniu na temat stanu strefy Schengen z 2023 r., Komisja zamierza nadal udostępniać środki finansowe, aby przyspieszyć rozpowszechnianie dobrych praktyk w innych państwach członkowskich.

(10)

W niniejszym zaleceniu należy uwzględnić istotną rolę, jaką odgrywają centra współpracy policyjno-celnej w walce z przestępczością transgraniczną, zwłaszcza na wewnętrznych obszarach przygranicznych. Zalecenie (UE) 2022/915 wzmacnia ich rolę, a dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/977 (14) przewiduje skuteczną wymianę informacji z centrami współpracy policyjno-celnej oraz za ich pośrednictwem.

(11)

Biorąc pod uwagę, że europejska multidyscyplinarna platforma przeciwko zagrożeniom przestępstwami (EMPACT) stała się kluczowym instrumentem unijnej walki z przestępczością zorganizowaną (15), w niniejszym zaleceniu należy uwzględnić ramy, które EMPACT zapewnia, aby umożliwiać skuteczne zwalczanie zagrożeń związanych z przestępczością.

(12)

Ponadto istnieje potrzeba wzmocnienia wspólnych działań w celu skuteczniejszego zwalczania przemytu migrantów oraz przeciwdziałania nielegalnej migracji do Unii i niedozwolonemu przemieszczaniu się między państwami członkowskimi. Należy zacieśnić współpracę w tych obszarach. Presja migracyjna może prowadzić do intensyfikacji kontroli na wewnętrznych obszarach przygranicznych oraz, w stosownych przypadkach, w oparciu o zasady określone w rozporządzeniu (UE) 2016/399, do przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych. Kontrole te powinny być jednak przeprowadzane tylko tak długo, jak długo, w oparciu o analizę ryzyka, nie można ich zastąpić innymi mniej rygorystycznymi środkami.

(13)

Należy podkreślić, że wszystkie działania podejmowane przez organy ścigania muszą być prowadzone w sposób proporcjonalny i niedyskryminacyjny,