(23)

Na wstępie Komisja zauważa, że na zasadzie odstępstwa od art. 15 rozporządzenia i prawa unijnych przewoźników lotniczych do swobodnego wykonywania wewnątrzunijnych przewozów lotniczych art. 20 rozporządzenia należy interpretować w sposób ograniczający jego zakres do tego, co jest ściśle niezbędne do zabezpieczenia interesów, które umożliwia państwom członkowskim ochronę.

(24)

Komisja wspiera środki mające na celu promowanie zwiększonego wykorzystania niskoemisyjnych środków transportu, przy jednoczesnym zapewnieniu właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Jednym z celów strategii Komisji na rzecz zrównoważonej i inteligentnej mobilności ("strategii na rzecz mobilności") jest stworzenie warunków umożliwiających przewoźnikom oferowanie swoim klientom do 2030 r. opcji neutralnych pod względem emisji dwutlenku węgla na rozkładowych trasach zbiorowych poniżej 500 km w UE.

(25)

W decyzji z dnia 15 grudnia 2021 r. Komisja uznała już, że zamierzonym celem środka zgłoszonego przez Francję jest przyczynienie się do przeciwdziałania zmianie klimatu poprzez wykorzystanie mniej emisyjnych rodzajów transportu, w przypadku gdy istnieją odpowiednie alternatywy.

(26)

W odpowiedzi z dnia 9 maja 2022 r. władze francuskie wskazują, że "Środek zgłoszony przez władze francuskie jest wynikiem prac obywatelskiej konwencji na rzecz klimatu, w wyniku której opracowano 149 środków mających na celu przyspieszenie walki ze zmianą klimatu". Doprecyzowują w niej, że "głównym wyzwaniem związanym z ograniczeniem lotów jest przeciwdziałanie zmianom klimatu, spójnie z szeregiem innych działań", podkreślając jednocześnie, że "w wyniku ograniczenia ruchu lotniczego spowodowanego tym środkiem naturalnie nastąpi wtórny pozytywny wpływ na hałas i zanieczyszczenie lokalne".

(27)

We wniosku dotyczącym rozporządzenia ustanawiającego ramy na potrzeby osiągnięcia neutralności klimatycznej i zmieniającego rozporządzenie (UE) 2018/1999 ("Europejskie prawo o klimacie") (11) Komisja przyznaje, że "znalezienie rozwiązania problemu zmiany klimatu jest sprawą niecierpiącą zwłoki" i odnosi się do sprawozdania specjalnego Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (IPCC) w sprawie skutków globalnego ocieplenia o 1,5 °C w stosunku do poziomu sprzed epoki przemysłowej i powiązanych globalnych ścieżek emisji gazów cieplarnianych, w którym w szczególności potwierdzono, że należy pilnie ograniczyć emisje gazów cieplarnianych (12).

(28)

W Europejskim Zielonym Ładzie wzywa się do ograniczenia o 90 % emisji gazów cieplarnianych pochodzących z transportu do 2050 r. oraz do uczynienia systemu transportu jako całości zrównoważonym. Jak podkreślono w strategii na rzecz mobilności, "aby osiągnąć tę systemową zmianę, Europa musi 1) uczynić wszystkie rodzaje transportu bardziej zrównoważonymi, 2) zadbać o szeroką dostępność zrównoważonych rozwiązań alternatywnych w systemie transportu multimodalnego oraz 3) wdrożyć odpowiednie zachęty wspierające transformację. […] Oznacza to, że należy wykorzystać wszystkie narzędzia polityczne".

(29)

Aby osiągnąć ten cel, konieczne jest promowanie zrównoważonych wyborów w zakresie transportu, takich jak koleje dużych prędkości. Jak podkreślono w strategii na rzecz mobilności, wymaga to dostępności odpowiednich usług (kolejowych) po konkurencyjnych cenach, o odpowiedniej częstotliwości i poziomie komfortu.

(30)

W tym kontekście Komisja uważa, że Francja ma prawo uznać, że w przedmiotowej sytuacji występuje poważny problem środowiskowy, który obejmuje pilną potrzebę ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, oraz że środek taki jak przewidziany przez władze francuskie może być uzasadniony na podstawie art. 20 ust. 1 rozporządzenia, pod warunkiem że jest niedyskryminujący, nie zakłóca konkurencji między przewoźnikami lotniczymi, nie jest bardziej restrykcyjny, niż jest to konieczne do rozwiązania tego problemu, oraz ma ograniczony okres ważności nieprzekraczający trzech lat, po upływie którego powinien zostać poddany przeglądowi zgodnie z art. 20 ust. 1 rozporządzenia.

(31)

Jeśli chodzi o niedyskryminację i wpływ na konkurencję, środek początkowy zawierał dwa odstępstwa korzystne dla przewozów lotniczych obsługujących większość pasażerów przesiadających się, co według wstępnej oceny (13) Komisji wiązałoby się z ryzykiem ewentualnej dyskryminacji i zakłócenia konkurencji między przewoźnikami lotniczymi.

(32)

Na podstawie dodatkowych informacji przekazanych przez władze francuskie Komisja uważa, że takie odstępstwa, niezależnie od odsetka pasażerów przesiadających się, stanowiłyby de facto dyskryminację i doprowadziłyby do zakłócenia konkurencji ze szkodą dla istniejących lub potencjalnych przewoźników lotniczych, których model biznesowy nie koncentruje się na pasażerach przesiadających się.

(33)

Poprzez wycofanie przez Francję tych dwóch odstępstw rozwiano obawy związane z tymi dwoma odstępstwami dotyczące ryzyka ewentualnej dyskryminacji i zakłócenia konkurencji między przewoźnikami lotniczymi.

(34)

Kryteria stosowane w odniesieniu do zakazu w ostatecznym projekcie dekretu opierają się na długości połączeń kolejowych oraz częstotliwości i dogodnych godzinach przejazdów, a zatem mają charakter obiektywny. Zakaz ten ma zastosowanie do wszystkich regularnych usług publicznych w zakresie pasażerskiego transportu lotniczego, dla których połączenie kolejowe zapewnia w każdym kierunku podróż trwającą krócej niż dwie i pół godziny i spełnia warunki art. 1 ostatecznego projektu dekretu, o którym mowa w motywie 13. Ponieważ żadne przewozy lotnicze nie będą zwolnione z zakazu, środek nie prowadzi do dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, tożsamość lub model biznesowy przewoźnika lotniczego ani nie powoduje zakłócenia konkurencji między przewoźnikami lotniczymi.

(35)

Art. 20 ust. 1 rozporządzenia wymaga, aby taki środek nie był bardziej restrykcyjny niż jest to konieczne do rozwiązania problemów.

(36)

Jak stwierdzono w motywie 30, problem wskazany przez władze francuskie w tym przypadku obejmuje pilną potrzebę ograniczenia emisji gazów cieplarnianych. W ramach oceny, czy środek nie jest bardziej restrykcyjny niż jest to konieczne do rozwiązania przedmiotowego problemu, Komisja zbada, czy środek jest w stanie osiągnąć cel polegający na przyczynieniu się do redukcji emisji gazów cieplarnianych i nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia, biorąc pod uwagę, czy inne środki transportu zapewniają odpowiedni poziom usług w celu zapewnienia niezbędnych połączeń.

(37)

W tym kontekście negatywny wpływ wszelkich ograniczeń praw przewozowych na obywateli europejskich i połączeń musi zostać zrekompensowany dostępnością przystępnych cenowo, wygodnych i bardziej zrównoważonych alternatywnych rodzajów transportu.

(38)

Na wstępie Komisja zauważa, że opracowywane są różne narzędzia ustawodawcze i nieustawodawcze, aby pomóc sektorowi transportu lotniczego i w dalszym ciągu zachęcać go do znacznego ograniczenia emisji CO2 i osiągnięcia bardziej zrównoważonego charakteru. W ramach pakietu "Gotowi na 55" Komisja przedstawiła wniosek dotyczący przeglądu unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (ETS) (14) w celu wzmocnienia sygnału cenowego dotyczącego emisji dwutlenku węgla, wniosek dotyczący zmiany dyrektywy w sprawie opodatkowania energii (15), która znosi obowiązkowe zwolnienie dotyczące paliw do silników odrzutowych, a także nowy wniosek ustawodawczy "ReFuelEU Aviation" (16). Inicjatywa ta ma na celu dekarbonizację sektora lotnictwa poprzez wprowadzenie obowiązku upowszechnienia zrównoważonych paliw lotniczych przy jednoczesnym zapewnieniu dobrze funkcjonującego rynku lotniczego. Wnioski Komisji dotyczące aktualizacji przepisów dotyczących jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej oraz przepisów dotyczących zarządzania ruchem lotniczym (17) mają również ogromny potencjał w zakresie modernizacji i zrównoważonego rozwoju, przyczyniając się do ograniczenia nadmiernego spalania paliwa i emisji CO2 spowodowanych nieefektywnością lotów i fragmentacją przestrzeni powietrznej. Te wnioski ustawodawcze są obecnie omawiane przez współprawodawców i nie mają jeszcze zastosowania. Po ich wprowadzeniu powinny one skutecznie przyczyniać się do dekarbonizacji sektora transportu lotniczego w takim stopniu, że przedmiotowy środek nie powinien być już potrzebny.

(39)

Niezależnie od powyższego, aby w międzyczasie przyczynić się do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych w sektorze transportu lotniczego, Komisja zauważa, że Francja postanowiła tymczasowo ograniczyć wykonywanie praw przewozowych w odniesieniu do krajowych regularnych usług publicznych w zakresie pasażerskiego transportu lotniczego, w przypadku których istnieje kilka bezpośrednich codziennych połączeń kolejowych o czasie przejazdu krótszym niż dwie i pół godziny, z wystarczającą częstotliwością i dogodnymi godzinami przejazdów.

(40)

W odniesieniu do tego, czy inne środki transportu zapewniają odpowiedni poziom usług, Komisja zauważa, że art. 1 ostatecznego projektu dekretu przewiduje bardziej szczegółowy zestaw istotnych i obiektywnych wymogów, które uwzględniają jakość połączenia zarówno dla pasażerów korzystających z połączenia bezpośredniego, jak i dla pasażerów przesiadających się. Ponadto właściwe organy francuskie zobowiązały się do oceny ex ante, przed każdym sezonem rozkładowym, czy dane połączenie kolejowe oferuje odpowiedni poziom usług na danej trasie (zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ostatecznego projektu dekretu), a następnie do odpowiedniego informowania potencjalnie zainteresowanych przewoźników o tym, które trasy mogą być nadal obsługiwane. Oznacza to również, że trasa, która została zakazana, może być ponownie obsługiwana, jeżeli jakość usługi kolejowej ulegnie zmianie i nie spełnia już warunków odpowiedniego poziomu usług, zachęcając tym samym do świadczenia wysokiej jakości usług kolejowych oferujących odpowiedni poziom usług. Komisja uważa, że takie dynamiczne podejście uwzględniające przyszły rozwój usług kolejowych przyczyniłoby się do promowania multimodalności zgodnie z celami strategii na rzecz mobilności i przyniosłoby korzyści w zakresie połączeń.

(41)

Jeżeli chodzi o wynikające ze środka korzyści dla środowiska władze francuskie stwierdzają, że "zamknięcie trzech tras Orly-Bordeaux, Orly-Lyon i Orly-Nantes, już obowiązujące (18), prowadzi do całkowitej redukcji emisji CO2 z transportu lotniczego o 55 000 ton" (19).

(42)

Wyjaśniają również, że globalna oferta miejsc złożona przez Air France na trasach Paryż-Charles de Gaulle (CDG)-Bordeaux, CDG-Lyon i CDG-Nantes utrzymuje się na stałym poziomie od 2019 r. (między -1 % a +3 % w zależności od trasy) i nie doprowadziła do przeniesienia zdolności przewozowych z Orly.

(43)

Władze francuskie przewidują, że pasażerowie przestawią się przede wszystkim na pociągi dużych prędkości, a nie na autokary lub samochody. Wydaje się, że przytoczone dostępne dane (20) wskazują na historyczną preferencję połączeń kolejowych wśród osób korzystających z połączeń lotniczych. Aby uzyskać szacunki dotyczące potencjalnego wpływu przesunięcia międzygałęziowego na redukcję emisji, władze francuskie obliczyły dwa ekstremalne scenariusze dla trasy Orly-Bordeaux: według władz francuskich środek doprowadziłby w najgorszym przypadku (21) do zmniejszenia emisji CO2 o prawie 50 % (-48,2 %), a w scenariuszu optymistycznym (całkowite przesunięcie międzygałęziowe na transport kolejowy) do zmniejszenia emisji o 98,3 %.

(44)

Trasy lotnicze CDG-Lyon, CDG-Rennes i Lyon-Marsylia nie są obecnie objęte zakresem środka, ponieważ co najmniej jeden z warunków określonych w art. 1 ostatecznego projektu dekretu nie jest (jeszcze) spełniony. Władze francuskie wskazują jednak, że te trzy trasy lotnicze mogą zostać objęte zakazem, gdy tylko przewoźnik kolejowy poprawi warunki swoich przewozów (głównie pod względem proponowanych rozkładów). Władze francuskie szacują, że zakaz wprowadzony na tych trzech dodatkowych trasach mógłby doprowadzić do potencjalnej redukcji emisji o 54 900 ton CO2. Natomiast trasy CDG-Bordeaux i CDG-Nantes nie wchodzą i nie wejdą, zgodnie z wyjaśnieniami przedstawionymi przez władze francuskie (zob. motyw 17), w zakres środka bez poprawy strukturalnej usług kolejowych.

(45)

Władze francuskie wskazują również na potencjalny pozytywny wpływ środka, ponieważ "zapobiegnie on tworzeniu usług lotniczych dla ruchu bezpośredniego z rejonu Paryża do 60 % z 40 najbardziej zaludnionych miast we Francji metropolitalnej" w zakresie, w jakim "do 24 z tych miast można dojechać z Paryża w mniej niż 2 h 30 min pociągiem". Na poparcie tego odwołują się do swobody działania przewoźników lotniczych na rynku wewnętrznym oraz do dynamiki wzrostu przewozów bezpośrednich w okresie poprzedzającym pandemię.

(46)

W oczekiwaniu na przyjęcie i wdrożenie tych skuteczniejszych środków mających na celu obniżenie emisji CO2 w transporcie lotniczym, o których mowa w motywie 38, Komisja uważa, że środek, mimo że sam w sobie nie jest w stanie wyeliminować poważnych problemów, może jednak w krótkim okresie przyczynić się do zmniejszenia emisji w sektorze transportu lotniczego i przeciwdziałania zmianie klimatu.

(47)

Ponadto Komisja zauważa, że środek przewiduje niewielkie ograniczenie swobody świadczenia usług lotniczych. Dotyczy on wyłącznie tras, na których dostępny jest bardziej zrównoważony rodzaj transportu i oferuje odpowiedni poziom usług, jak określono w art. 1 ostatecznego projektu dekretu.

(48)

Ponadto Komisja przyjmuje do wiadomości zobowiązania Francji, o których mowa w motywie 18, do dokonywania przeglądu "sytuacji zakazanych tras i tras potencjalnie objętych zakazem […] przed każdym sezonem lotniczym" oraz, w motywie 19, do "przeprowadzenia i przekazania służbom Komisji Europejskiej oceny środka 24 miesiące po jego wejściu w życie. Przegląd ten uwzględni w szczególności wpływ środka na środowisko, w tym na zmianę klimatu, oraz na rynek wewnętrzny usług lotniczych" Powinno to umożliwić władzom francuskim właściwe egzekwowanie środka, tak aby nie wykraczał on poza to, co jest konieczne do rozwiązania przedmiotowych poważnych problemów, lub, w zależności od przypadku, do zniesienia środka, jeżeli nie jest on już uznawany za konieczny i proporcjonalny do zamierzonego celu.

(49)

Komisja zauważa również, że "w okresie stosowania środka francuski Urząd Lotnictwa Cywilnego będzie aktualizować dla ogółu społeczeństwa wykaz tras faktycznie zakazanych, wyjaśniając związek między tymi zakazami a kryteriami dekretu". Zapewni to niezbędną przejrzystość wobec obywateli europejskich i odpowiednich zainteresowanych stron oraz umożliwi im, w zależności od przypadku, zakwestionowanie środka na szczeblu krajowym.

(50)

W świetle powyższych rozważań Komisja uważa, że do czasu przyjęcia i wdrożenia tych skuteczniejszych środków mających na celu obniżenie emisji CO2 w transporcie lotniczym, o których mowa w motywie 38, środek nie jest bardziej restrykcyjny, niż jest to konieczne do rozwiązania problemów.

(55)

Na podstawie analizy zgłoszenia i w świetle powyższego Komisja uznaje, że przewidziany środek jest zgodny z warunkami określonymi w art. 20 ust. 1 rozporządzenia,