(1)

Unia i jej państwa członkowskie są stronami Konwencji Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ (EKG ONZ) o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska („konwencja z Aarhus”) (3), i każde z nich ma własne, a także wspólne obowiązki i zobowiązania wynikające z tej konwencji.

(2)

Rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady (4) przyjęto, by przyczynić się do wywiązania się z zobowiązań wynikających z konwencji z Aarhus poprzez ustanowienie zasad stosowania jej postanowień do instytucji i organów Unii.

(3)

W komunikacie z dnia 11 grudnia 2019 r. w sprawie Europejskiego Zielonego Ładu Komisja zobowiązała się rozważyć przeprowadzenie przeglądu rozporządzenia (WE) nr 1367/2006, by poprawić dostęp do administracyjnej i sądowej kontroli na szczeblu UE dla obywateli i organizacji pozarządowych działających na rzecz ochrony środowiska, mających szczególne obawy co do zgodności z prawem ochrony środowiska aktów administracyjnych wywierających wpływ na środowisko. Komisja zobowiązała się również podjąć działania mające poprawić dostęp obywateli i organizacji pozarządowych do wymiaru sprawiedliwości przed sądami krajowymi we wszystkich państwach członkowskich. W tym celu Komisja wydała komunikat z dnia 14 października 2020 r. w sprawie poprawy dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska w UE i jej państwach członkowskich, w którym stwierdziła, że „dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, zarówno przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), jak i przed sądami krajowymi orzekającymi jako sądy Unii, to ważny środek wspierający transformację przewidzianą w Europejskim Zielonym Ładzie oraz umacniający rolę kontrolną społeczeństwa obywatelskiego w przestrzeni demokratycznej”.

(4)

Bez uszczerbku dla uprawnień TSUE do podziału kosztów postępowania, koszty postępowań sądowych prowadzonych na mocy rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 nie mogą być zaporowe, zgodnie z art. 9 ust. 4 konwencji z Aarhus. W związku z tym instytucje i organy Unii będą w takich postępowaniach starały się ponosić tylko uzasadnione koszty i występować tylko o zwrot takich kosztów.

(5)

Uwzględniając postanowienia art. 9 ust. 3 i 4 konwencji z Aarhus oraz ustalenia i rady Komitetu ds. Przestrzegania Konwencji z Aarhus w sprawie ACCC/C/2008/32, należy dostosować prawo Unii do postanowień konwencji z Aarhus o dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska zgodnie z podstawowymi zasadami prawa Unii i jej systemem kontroli sądowej.

(6)

W decyzji Rady (UE) 2018/881 (5) Rada wezwała do analizy dostępnych dla Unii możliwości ustosunkowania się do ustaleń Komitetu ds. Przestrzegania Konwencji z Aarhus, a następnie w razie potrzeby do przedstawienie wniosku dotyczącego zmiany rozporządzenia (WE) nr 1367/2006. Ponadto Parlament Europejski zwrócił się o zmianę rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 w swoich rezolucjach z dnia 15 listopada 2017 r. w sprawie „Planu działania na rzecz przyrody, ludzi i gospodarki” (6), z dnia 16 listopada 2017 r. w sprawie przeglądu wdrażania polityki ochrony środowiska UE (7) oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. w sprawie Europejskiego Zielonego Ładu (8).

(7)

Art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus stanowi, że każda ze stron w swoim prawie krajowym ma zapewnić członkom społeczeństwa spełniającym wymagania określone w prawie krajowym dostęp do sądowej lub innej procedury odwoławczej umożliwiającej kwestionowanie legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych decyzji, działań lub zaniechań naruszających przepisy prawa krajowego w dziedzinie środowiska. Administracyjna procedura odwoławcza ustanowiona w rozporządzeniu (WE) nr 367/2006 uzupełnia ogólny unijny system kontroli sądowej dający członkom społeczeństwa możliwość kontroli aktów administracyjnych przez bezpośrednie odwołanie do sądów na poziomie Unii, na podstawie art. 263 akapit czwarty Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, oraz, zgodnie z art. 267 TFUE, za pośrednictwem sądów krajowych. Zasadniczymi elementami tego systemu są prawo i obowiązek sądów krajowych do wystąpienia do TSUE o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE. Na podstawie art. 267 TFUE, zgodnie z wykładnią TSUE, sądy krajowe państw członkowskich są integralną częścią systemu ochrony sądowej w Unii jako sądy powszechne prawa UE (9).

(8)

Ustanowione w rozporządzeniu (WE) nr 1367/2006 ograniczenie zakresu wewnętrznej procedury odwoławczej do aktów administracyjnych indywidualnie adresowanych jest główną przyczyną niedopuszczalności wniosków o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej składanych przez organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska na mocy art. 10 tego rozporządzenia, również w przypadku aktów administracyjnych o szerszym zakresie stosowania. Należy zatem rozszerzyć zakres wewnętrznej procedury odwoławczej określony w tym rozporządzeniu, by objąć nią akty nieustawodawcze o zasięgu ogólnym.

(9)

Zakres stosowania rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 obejmuje akty przyjęte zgodnie z prawem ochrony środowiska. Art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus przewiduje natomiast możliwość zakwestionowania działań lub zaniechań, które „naruszają” prawo w dziedzinie środowiska. Należy zatem wyjaśnić, że wewnętrzną procedurę odwoławczą należy prowadzić w celu sprawdzenia, czy dany akt administracyjny narusza prawo ochrony środowiska.

(10)

W ocenie, czy akt administracyjny zawiera postanowienia, które mogą ze względu na swoje skutki naruszać prawo ochrony środowiska, należy rozważyć, czy takie postanowienia mogą mieć negatywny wpływ na osiągnięcie celów polityki Unii w dziedzinie środowiska określonych w art. 191 TFUE. W takim przypadku wewnętrzna procedura odwoławcza powinna obejmować również akty przyjęte w ramach realizacji polityki w innych dziedzinach niż polityka Unii w dziedzinie środowiska.

(11)

Na podstawie art. 263 TFUE, zgodnie z wykładnią TSUE, dany akt należy uznać za mający skutki zewnętrzne, a zatem może być przedmiotem wniosku o wszczęcie procedury odwoławczej, jeżeli ma wywierać skutki prawne wobec osób trzecich. Akty o charakterze przygotowawczym, zalecenia, opinie i inne akty niewiążące, które nie wywierają skutków prawnych wobec osób trzecich i nie mogą być w związku z tym uznane za mające skutki zewnętrzne zgodnie z orzecznictwem TSUE, nie powinny zatem być uznane za akty administracyjne na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 (10).

(12)

Aby zapewnić spójność prawa, uznaje się, że dany akt wywiera skutki prawne, a zatem może być przedmiotem wniosku o wszczęcie procedury odwoławczej na podstawie art. 263 TFUE, zgodnie z wykładnią TSUE (11). Uznanie aktu za wywierający skutki prawne oznacza, że może on być przedmiotem wniosku o wszczęcie procedury odwoławczej niezależnie od jego formy, ponieważ jego charakter rozpatruje się pod kątem jego skutków, celu i treści (12).

(13)

Aby dać wystarczająco dużo czasu na właściwe przeprowadzenie postępowania odwoławczego, należy przedłużyć terminy określone w rozporządzeniu (WE) nr 1367/2006 na złożenie wniosku o wszczęcie administracyjnej procedury odwoławczej oraz terminy mające zastosowanie do instytucji i organów Unii na udzielenie odpowiedzi na takie wnioski.

(14)

Zgodnie z orzecznictwem TSUE (13) organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska lub inni członkowie społeczeństwa występujący z wnioskiem o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej w odniesieniu do aktu administracyjnego mają obowiązek - przy podawaniu przyczyn złożenia wniosku o wszczęcie procedury odwoławczej - wskazać okoliczności faktyczne i argumenty prawne, które mogą uzasadniać poważne wątpliwości.

(15)

Zakres postępowań odwoławczych prowadzonych na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 powinien obejmować zarówno materialną, jak i proceduralną legalność zaskarżonego aktu. Zgodnie z orzecznictwem TSUE postępowanie prowadzone na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE i art. 12 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 nie może opierać się na podstawach lub dowodach, których nie ujęto we wniosku o wszczęcie procedury odwoławczej, gdyż w takim przypadku określony w art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 wymóg uzasadnienia takiego wniosku stałby się nieskuteczny, a przedmiot postępowania wszczętego na podstawie wniosku można by zmieniać (14).

(16)

Akty przyjęte przez organy publiczne państw członkowskich, w tym przyjęte na poziomie państwa członkowskiego krajowe środki wykonawcze wymagane na mocy aktu o charakterze nieustawodawczym przyjętego na mocy prawa Unii, nie należą do zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 1367/2006, zgodnie z Traktatami i zasadą autonomii sądów krajowych.

(17)

Organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i inni członkowie społeczeństwa powinny mieć prawo do złożenia wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej w odniesieniu do aktów administracyjnych i zaniechań instytucji i organów Unii zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu (WE) nr 1367/2006 w brzmieniu zmienionym niniejszym rozporządzeniem.

(18)

Członkowie społeczeństwa, którzy wykazują, że ich prawa doznały uszczerbku, powinni wykazać, że doszło do naruszenia ich praw. Może ono polegać na nieuzasadnionym ograniczeniu takich praw lub utrudnianiu ich wykonywania.

(19)

Członkowie społeczeństwa nie muszą udowadniać, że dane akty dotyczą ich bezpośrednio i indywidualnie w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, zgodnie z wykładnią TSUE (15). Aby jednak uniknąć sytuacji, w której członkowie społeczeństwa mają nieograniczone prawo do składania wniosków o wszczęcie procedury odwoławczej („actio popularis”), czego konwencja z Aarhus nie wymaga, powinni oni wykazać, że dany akt dotyczy ich bezpośrednio w porównaniu z ogółem społeczeństwa, na przykład do takich sytuacji może należeć, z orzecznictwem TSUE (16), bezpośrednie zagrożenie ich zdrowia i bezpieczeństwa lub naruszenie prawa przysługującego im na mocy prawodawstwa Unii, wynikające z zarzucanego naruszenia prawa ochrony środowiska.

(20)

Wykazując wystarczający interes publiczny, członkowie społeczeństwa powinni wspólnie wykazać zarówno istnienie interesu publicznego w zachowaniu, ochronie i poprawie jakości środowiska, ochronie zdrowia ludzkiego, ostrożnym i racjonalnym wykorzystywaniu zasobów naturalnych lub przeciwdziałaniu zmianie klimatu, jak i poparcie wystarczającej liczby osób fizycznych lub prawnych w całej Unii dla ich wniosku o wszczęcie procedury odwoławczej, poprzez zebranie ich podpisów odręcznych lub cyfrowych.

(21)

Aby zapewnić skuteczne wewnętrzne procedury odwoławcze, a w szczególności aby zapewnić, że wnioski o wszczęcie procedury odwoławczej będą w stosownych przypadkach spełniać kryteria określone w rozporządzeniu (WE) nr 1367/2006 i wskazywać okoliczności faktyczne lub argumenty prawne, które mogą uzasadniać poważne wątpliwości co do oceny dokonanej przez instytucję lub organ Unii (17), członkowie społeczeństwa powinni być reprezentowani przez organizację pozarządową działającą na rzecz ochrony środowiska spełniającą kryteria określone w rozporządzeniu (WE) nr 1367/2006, w brzmieniu zmienionym niniejszym rozporządzeniem, albo przez prawnika uprawnionego do występowania przed sądem państwa członkowskiego.

(22)

Jeżeli instytucja lub organ Unii otrzyma więcej niż jeden wniosek o wszczęcie procedury odwoławczej w sprawie tego samego aktu lub zaniechania i połączy te wnioski, by ocenić je w jednej procedurze, w swojej odpowiedzi instytucja lub organ Unii powinny rozpatrzyć każdy wniosek oddzielnie. W szczególności jeśli uznają one taki wniosek za niedopuszczalny ze względów proceduralnych lub oddalą go z powodów merytorycznych, nie powinno to przesądzać o rozpatrzeniu pozostałych wniosków o wszczęcie procedury odwoławczej, objętych tą samą procedurą.

(23)

By zapewnić skuteczne rozpatrywanie spraw, instytucje i organy Unii powinny podejmować starania w celu spójnego stosowania kryteriów określonych w art. 11 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006.

(24)

By zapewnić przejrzystość i skuteczne rozpatrywanie spraw, instytucje i organy Unii powinny mieć możliwość wprowadzania internetowych systemów przyjmowania wniosków o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej.

(25)

Ponieważ cel niniejszego rozporządzenia, a mianowicie określenie szczegółowych zasad dotyczących zastosowania postanowień konwencji z Aarhus do instytucji i organów Unii, nie może zostać osiągnięty w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast ze względu na jego rozmiary i skutki możliwe jest jego osiągnięcie tylko na poziomie Unii, może ona podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym artykule niniejsze rozporządzenie nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu.

(26)

Niniejsze rozporządzenie nie narusza praw podstawowych i jest zgodne z zasadami uznanymi na mocy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwana dalej „kartą”), w szczególności z potrzebą zintegrowania wysokiego poziomu ochrony środowiska z polityką Unii (art. 37), prawem do dobrej administracji (art. 41) i prawem do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu (art. 47). Niniejsze rozporządzenie przyczynia się do zwiększenia skuteczności unijnego systemu kontroli administracyjnej i sądowej, i w rezultacie poprawia stosowanie art. 37, 41 i 47 karty, a tym samym wspiera zasadę praworządności zapisaną w art. 2 TUE.

(27)

Należy zatem odpowiednio zmienić rozporządzenie (WE) nr 1367/2006,