(1)

Ubóstwo energetyczne to sytuacja, w której gospodarstwa domowe nie mają dostępu do podstawowych usług energetycznych. W związku z tym, że blisko 34 mln mieszkańców Europy nie było stać na zapewnienie odpowiedniego poziomu ogrzewania w swoich domach w 2018 r. (2), ubóstwo energetyczne stanowi kluczowe wyzwanie dla UE.

(2)

Jak przyznają współprawodawcy, odpowiednie ogrzewanie, chłodzenie, oświetlenie i energia do zasilania urządzeń to niezbędne usługi, które stanowią fundament godnego poziomu życia i zdrowia. Dostęp do usług energetycznych ma zasadnicze znaczenie dla włączenia społecznego. Przeciwdziałanie ubóstwu energetycznemu może zatem przynieść rozliczne korzyści, w tym zmniejszenie wydatków na zdrowie, zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza (poprzez zastąpienie źródeł ogrzewania, które nie są odpowiednie do zakładanych celów), poprawę komfortu i dobrostanu oraz poprawę budżetów gospodarstw domowych. Łącznie korzyści te przyczynią się bezpośrednio do pobudzenia wzrostu gospodarczego i dobrobytu w Unii Europejskiej.

(3)

W Europejskim filarze praw socjalnych, ogłoszonym wspólnie przez Parlament Europejski, Radę i Komisję w dniu 17 listopada 2017 r., ujęto energię jako jedną z niezbędnych usług, do których każda osoba ma prawo dostępu. Wsparcie w zakresie dostępu do tych usług musi zostać zapewnione dla osób potrzebujących (3).

(4)

Sprawiedliwa transformacja w kierunku Unii neutralnej dla klimatu do 2050 r. ma kluczowe znaczenie dla Europejskiego Zielonego Ładu zaproponowanego przez Komisję w grudniu 2019 r. (4). Kluczowym elementem Zielonego Ładu jest fala renowacji (5), która jest istotną inicjatywą mającą na celu pobudzenie renowacji strukturalnej budynków prywatnych i publicznych, a co za tym idzie stymulowanie odbudowy gospodarczej i rozwiązanie problemu ubóstwa energetycznego. Przedmiotowe renowacje strukturalne przyczynią się do stymulowania starań UE w zakresie łagodzenia zmiany klimatu. Z tego powodu uznano za rzecz nieodzowną, aby fala renowacji i niniejsze zalecenie zostały przyjęte wspólnie w celu wzajemnego wzmocnienia apeli o rozwiązanie problemu ubóstwa energetycznego i budynków o najgorszej charakterystyce.

(5)

Ubóstwo energetyczne jest kluczowym tematem pakietu legislacyjnego zatytułowanego "Czysta energia dla wszystkich Europejczyków", który ma ułatwić sprawiedliwą transformację energetyczną. Na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1999 (6) ("rozporządzenie w sprawie zarządzania") oraz przekształconej dyrektywy w sprawie energii elektrycznej Komisja jest zobowiązana do przedstawienia orientacyjnych wytycznych dotyczących odpowiednich wskaźników pomiaru ubóstwa energetycznego (7) oraz definicji pojęcia "znacząca liczba gospodarstw domowych dotkniętych ubóstwem energetycznym" (8). Nie została opracowana standardowa definicja terminu "ubóstwo energetyczne", w związku z czym do państw członkowskich należy opracowanie własnych kryteriów zgodnie z ich kontekstem krajowym. Przyjęty niedawno pakiet legislacyjny zawiera jednak przydatne ogólne zasady i wgląd w możliwe przyczyny i konsekwencje ubóstwa energetycznego. Podkreślono w nim również znaczenie polityk mających na celu podjęcie tego problemu, zwłaszcza tych związanych z krajowymi planami w dziedzinie energii i klimatu oraz z długoterminowymi strategiami renowacji (9).

(6)

W swoich krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu państwa członkowskie muszą oszacować liczbę gospodarstw domowych dotkniętych ubóstwem energetycznym. Jeżeli z ustaleń danego państwa członkowskiego wynika, że liczba gospodarstw domowych dotkniętych ubóstwem energetycznym jest w tym państwie wysoka, to musi ono włączyć do planu krajowego cel, a także polityki i środki zmierzające do zmniejszenia ubóstwa energetycznego. W kontekście piątego sprawozdania na temat stanu unii energetycznej Komisja opublikowała dokumenty robocze służb Komisji dla każdego państwa członkowskiego, zawierające indywidualne oceny każdego sfinalizowanego krajowego planu w dziedzinie energii i klimatu. W przedmiotowych dokumentach roboczych służb Komisji oceniono również sposób uwzględnienia powiązanych zaleceń Komisji z 2019 r., m.in. odnośnie do ubóstwa energetycznego, a także zawarto wytyczne dotyczące wdrożenia danego krajowego planu w dziedzinie energii i klimatu.

(7)

W wersji przekształconej dyrektywy w sprawie energii elektrycznej zobowiązuje się państwa członkowskie do przedsiębrania odpowiednich środków w celu rozwiązania problemu ubóstwa energetycznego wszędzie tam, gdzie zostanie ono ujawnione, w tym środków odnoszących się do szerszego kontekstu ubóstwa. Państwa członkowskie muszą również chronić odbiorców wrażliwych, w szczególności w regionach oddalonych. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE (10) zawiera analogiczne przepisy.

(8)

Istotnym nowatorskim aspektem w nowych ramach prawnych jest to, że wymagają one określenia liczby gospodarstw domowych dotkniętych ubóstwem energetycznym. Art. 29 przekształconej dyrektywy w sprawie energii elektrycznej odnosi się do obowiązku państw członkowskich w zakresie oceny liczby gospodarstw domowych dotkniętych ubóstwem energetycznym i stanowi, że państwa członkowskie muszą ustanowić i opublikować kryteria stanowiące podstawę przedmiotowej oceny. W przypadku znacznej liczby takich gospodarstw domowych państwa członkowskie muszą uwzględnić w swoich krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu orientacyjny cel dotyczący ograniczenia ubóstwa energetycznego, określić ramy czasowe i nakreślić odpowiednie strategie polityczne. Są one następnie zobowiązane do składania Komisji, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie zarządzania, sprawozdań dotyczących wszelkich postępów w realizacji celu, jakim jest ograniczenie liczby gospodarstw domowych dotkniętych ubóstwem energetycznym.

(9)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE w sprawie efektywności energetycznej (11), zmieniona dyrektywą (UE) 2018/2002 (12), nakłada na państwa członkowskie wymóg uwzględnienia konieczności ograniczenia ubóstwa energetycznego w kontekście ich obowiązków w zakresie efektywności energetycznej. W art. 7 ust. 11 określono wymóg udziału, w odpowiednim zakresie, środków dotyczących efektywności energetycznej w celu priorytetowego traktowania gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, w tym gospodarstw dotkniętych ubóstwem energetycznym (13). Rozporządzenie w sprawie zarządzania zawiera również podobne obowiązki.

(10)

Zgodnie z dyrektywą w sprawie charakterystyki energetycznej budynków zmienioną na mocy dyrektywy (UE) 2018/844 państwa członkowskie muszą określić w zarysie odpowiednie środki krajowe na potrzeby złagodzenia ubóstwa energetycznego w ramach długoterminowych strategii renowacji mających na celu wspieranie renowacji krajowych zasobów budynków mieszkalnych i niemieszkalnych (14).

(11)

Ramy prawne UE zawierają również zabezpieczenia gwarantujące, że środki przedsiębrane w celu rozwiązania problemu ubóstwa energetycznego nie utrudniają otwarcia ani funkcjonowania rynku. Sprawnie funkcjonujące rynki detaliczne są nieodzowne dla sprawiedliwej transformacji. Zabezpieczenia te zostały zapisane w art. 28 przekształconej dyrektywy w sprawie energii elektrycznej i zostały wprowadzone w życie na mocy jej art. 5 ust. 5.

(12)

W art. 27 przekształconej dyrektywy w sprawie energii elektrycznej wzmocniono tę zasadę, nakładając na państwa członkowskie wymóg zagwarantowania wszystkim odbiorcom będącym gospodarstwami domowymi, a także, jeżeli państwa członkowskie uznają to za stosowne, małym przedsiębiorstwom, możliwość korzystania z usługi powszechnej, a mianowicie prawa do dostaw energii elektrycznej o określonej jakości na ich terytorium po rozsądnych, przejrzystych, łatwo i wyraźnie porównywalnych oraz niedyskryminujących cenach. Aby zapewnić świadczenie usługi powszechnej, państwa członkowskie mogą wyznaczyć dostawcę z urzędu.

(13)

Jak wynika z motywu 59 przekształconej dyrektywy w sprawie energii elektrycznej, ubóstwo energetyczne jest skutkiem połączenia niskich dochodów, wysokich wydatków na energię i niskiej efektywności energetycznej budynków mieszkalnych. Niestabilne ceny na rynku energii i niska efektywność energetyczna, zwłaszcza w odniesieniu do charakterystyki energetycznej budynków, w połączeniu z wieloma czynnikami społeczno-gospodarczymi związanymi z ogólnym ubóstwem i problemami wynikającymi z systemów tytułów prawnych do lokali mieszkalnych sprawiają, że rozwiązanie tego problemu jest złożone.

(14)

W 2018 r. 6,8 % osób mieszkających w prywatnych gospodarstwach domowych w całej UE (30,3 mln osób (15)) nie było w stanie zapłacić całości rachunków za media, w tym rachunków za energię, w związku z czym istniało ryzyko odcięcia dostaw. Z kolei 7,3 % ludności UE (37,4 mln osób) miało w swoich domach do czynienia z temperaturami otoczenia wykraczającymi poza granice komfortu.

(15)

Kryzys związany z COVID-19 uwypuklił pilną potrzebę stawienia czoła ubóstwu energetycznemu, jeżeli chcemy stworzyć społeczną Europę dbającą o potrzeby wszystkich jej mieszkańców. W centrum uwagi znajdą się poziomy ubóstwa energetycznego we wszystkich państwach członkowskich, ponieważ coraz więcej Europejczyków z trudem może sobie pozwolić na dostęp do niezbędnych źródeł energii, w szczególności w związku z rosnącym bezrobociem. W tym kontekście konieczna jest realizacja kluczowych etapów Europejskiego Zielonego Ładu pomimo obecnych bezprecedensowych zakłóceń w gospodarce europejskiej.

(16)

Pakiet na rzecz odbudowy Next Generation EU (16) został przedstawiony do celów "ukierunkowania i budowania bardziej zrównoważonej, odpornej i sprawiedliwszej Europy dla następnego pokolenia". Plany odbudowy dla Europy muszą się kierować zasadami zrównoważenia środowiskowego, solidarności, spójności i konwergencji oraz determinacji, by nie pozostawiać w tyle państw członkowskich, regionów czy poszczególnych osób. W instrumencie Next Generation EU potwierdzono rolę fali renowacji jako jednego z głównych czynników ułatwiających ekologiczną odbudowę gospodarki.

(17)

Krajowe długoterminowe strategie renowacji i inne instrumenty opracowane z myślą o osiągnięciu celów w zakresie efektywności energetycznej na lata 2030 i 2050 należy ukierunkować na ochronę gospodarstw domowych dotkniętych ubóstwem energetycznym i wzmocnienie pozycji odbiorców energii znajdujących się w trudnej sytuacji, pomagając ludziom zaoszczędzić pieniądze na rachunkach za energię, zapewniając zdrowsze warunki życia i zmniejszając ubóstwo energetyczne.

(18)

Identyfikacja gospodarstw domowych najbardziej potrzebujących ochrony i lokali mieszkalnych najbardziej potrzebujących renowacji pomaga w ukierunkowaniu interwencji publicznych i lepszym zarządzaniu nimi, a tym samym przynosi praktyczne rezultaty konsumentom, zwiększając efektywność energetyczną i minimalizując wszelkie zakłócenia w funkcjonowaniu wewnętrznego rynku energii.

(19)

Przedstawiając niniejsze zalecenie i udostępniając państwom członkowskim wytyczne Komisji dotyczące ubóstwa energetycznego zawarte w towarzyszącym dokumencie roboczym służb Komisji, Komisja wypełnia powyższy obowiązek i pomaga państwom członkowskim w transponowaniu nowych przepisów dotyczących ubóstwa energetycznego. Komisja dostarcza również informacji na temat nowych dobrych praktyk (17).

(20)

Główną trudność w przypadku jakiejkolwiek definicji stanowi uzyskanie wiarygodnych danych liczbowych. Na szczeblu UE opracowano zestaw wskaźników statystycznych mierzących prawdopodobne czynniki powodujące ubóstwo energetyczne i jego skutki. Są to wskaźniki zagregowane. Ponieważ ubóstwo energetyczne jest zjawiskiem wielowymiarowym, żaden pojedynczy wskaźnik nie może w pełni odzwierciedlić wszystkich jego aspektów.

(21)

Wskaźniki zagregowane opracowano na poziomie europejskim i wymieniono je w załączniku do niniejszego zalecenia. Wskaźniki te, opracowane przez Urząd Statystyczny Unii Europejskiej ("EUROSTAT") i Europejskie Obserwatorium Ubóstwa Energetycznego, pochodzące ze zharmonizowanych zbiorów danych UE, umożliwiają monitorowanie sytuacji w całej UE i określenie specyfiki krajowej, a także promowanie skuteczniejszego wzajemnego uczenia się i wymiany najlepszych praktyk. Wskaźniki krajowe mogą pomóc w uzupełnieniu powyższych wskaźników i w stosownych przypadkach zwiększyć precyzję identyfikacji ubóstwa energetycznego.

(22)

Wymaga to zacieśnionej współpracy między odpowiednimi właściwymi organami, a w szczególności odpowiednio skoordynowanych starań na szczeblu regionalnym i lokalnym, tak aby wszelkie analizy oparte na wskaźnikach na szczeblu unijnym lub krajowym były kontrastowane i uzupełniane podejściem oddolnym. Władze regionalne i lokalne są odpowiednio umocowane, aby zidentyfikować najważniejsze wyzwania finansowe i społeczne, przed którymi stoją gospodarstwa domowe dotknięte ubóstwem energetycznym, oraz odegrać istotną rolę w opracowywaniu i wdrażaniu zielonej transformacji, która jest sprawiedliwa, sprzyjająca włączeniu społecznemu i zrównoważona dla wszystkich w Europie.

(23)

Komisja będzie nadal wspierać wymianę dobrych praktyk między państwami członkowskimi, zarówno we współpracy z Komitetem Ochrony Socjalnej, jak i w inny sposób. Unijne programy finansowania, w tym polityka spójności, Instrument Wsparcia Technicznego oraz inne formy wsparcia, mogą zostać uruchomione w celu sprostania wyzwaniom wskazanym za pośrednictwem takich kanałów jak np. platformy zapewniane przez Europejskie Obserwatorium Ubóstwa Energetycznego i inicjatywę Porozumienie Burmistrzów.

(24)

Czwarte sprawozdanie Komisji Europejskiej w sprawie cen i kosztów energii obejmuje również szczególną sytuację osób żyjących w ubóstwie energetycznym i konsumentów w trudnej sytuacji (18). Komisja zwróci również szczególną uwagę na to, w jaki sposób państwa członkowskie wdrażają art. 5 przekształconej dyrektywy w sprawie energii elektrycznej, który umożliwia interwencję publiczną w zakresie ustalania cen za dostawy energii elektrycznej do odbiorców dotkniętych ubóstwem energetycznym lub do odbiorców w gospodarstwach domowych znajdujących się w trudnej sytuacji,

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

a)

wskaźniki porównawcze wydatków na energię i dochodów: określają one ilościowo ubóstwo energetyczne w drodze porównania kwoty wydawanej przez gospodarstwo domowe na energię z wielkością dochodów (np. procent lub liczba gospodarstw domowych wydających powyżej pewnego odsetka swoich dochodów do dyspozycji na domowe usługi energetyczne);

b)

wskaźniki bazujące na samoocenie: do gospodarstw kieruje się bezpośrednie zapytanie, czy uważają, że są w stanie ponosić koszty energii (np. czy dają radę zapewnić odpowiednią temperaturę w domu w sezonie zimowym i letnim);

c)

wskaźniki bazujące na pomiarach bezpośrednich: za pomocą tych wskaźników dokonuje się pomiaru fizycznych zmiennych w celu określenia, czy usługi energetyczne są na wystarczającym poziomie (np. temperatura w pomieszczeniach);

d)

wskaźniki pośrednie: służą one do pomiaru ubóstwa energetycznego za pośrednictwem powiązanych czynników, np. zaległości w opłatach za media, liczba wyłączeń mediów i jakość mieszkań.

-

Odsetek populacji zagrożony ubóstwem energetycznym (poniżej 60 % krajowej mediany ekwiwalentnego dochodu do dyspozycji), niebędący w stanie zapewnić wystarczającego poziomu ogrzewania w swoich domach, na podstawie pytania: "Czy Państwa gospodarstwo domowe stać na zapewnienie odpowiedniego ogrzewania?" (Eurostat, SILC [ilc_mdes01]).

-

Odsetek populacji ogółem, niebędący w stanie zapewnić wystarczającego poziomu ogrzewania w swoich domach, na podstawie pytania: "Czy Państwa gospodarstwo domowe stać na zapewnienie odpowiedniego ogrzewania?" (Eurostat, SILC [ilc_mdes01]).

-

Zaległości w opłatach za media: odsetek populacji zagrożony ubóstwem (poniżej 60 % krajowej mediany ekwiwalentnego dochodu do dyspozycji), z zaległościami w opłatach za media (Eurostat, SILC, [ilc_mdes07]).

-

Zaległości w opłatach za media: odsetek populacji z zaległościami w opłatach za media (Eurostat, SILC, [ilc_mdes07]).

-

Wydatki na energię elektryczną, gaz i inne paliwa jako część wydatków gospodarstwa domowego ogółem.

-

Odsetek gospodarstw domowych, których udział wydatków na energię w dochodach przekracza ponad dwukrotnie krajową medianę udziału (źródło: Eurostat, "Badania budżetów gospodarstw domowych", 2015).

-

Odsetek gospodarstw domowych, których bezwzględne wydatki na energię są niższe niż połowa mediany krajowej (Eurostat, "Badania budżetów gospodarstw domowych", 2015).

-

Ceny energii elektrycznej dla gospodarstw domowych będących odbiorcami - zakres średniego zużycia (Eurostat, [nrg_pc_204]).

-

Ceny gazu dla gospodarstw domowych będących odbiorcami - zakres średniego zużycia (Eurostat, [nrg_pc_202]).

-

Ceny gazu dla gospodarstw domowych będących odbiorcami - zakres najniższego zużycia (Eurostat, [nrg_pc_202]).

-

Odsetek populacji zagrożony ubóstwem (poniżej 60 % krajowej mediany ekwiwalentnego dochodu do dyspozycji), z zaciekami, wilgocią w mieszkaniach lub butwieniem ich elementów (Eurostat, SILC, [ilc_mdho01]).

-

Odsetek populacji z zaciekami, wilgocią w mieszkaniach lub butwieniem ich elementów - populacja ogółem (Eurostat SILC, [TESSI292]).

-

Zużycie energii końcowej na metr kwadratowy w sektorze mieszkaniowym, z korektą na warunki klimatyczne (baza danych projektu Odyssee-MURE).