KOMISJA EUROPEJSKA,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,

uwzględniając dyrektywę 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującą procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (¹), w szczególności jej art. 30 ust. 5 i 6,

uwzględniając wniosek złożony za pośrednictwem poczty przez Magyar Posta, otrzymany dnia 24 czerwca 2011 r.,

a także mając na uwadze, co następuje:

I. FAKTY

(1) Dnia 24 czerwca 2011 r. Komisja otrzymała wniosek zgodnie z art. 30 ust. 5 dyrektywy 2004/17/WE, przekazany Komisji za pośrednictwem poczty. Komisja zwróciła się o dodatkowe informacje do wnioskodawcy oraz do węgierskiego organu ochrony konkurencji pocztą elektroniczną z dnia 8 sierpnia 2011 r. Odpowiedzi otrzymano odpowiednio dnia 2 września i dnia 15 września 2011 r. Wniosek złożony przez Magyar Posta (zwaną dalej „Posta”) dotyczy różnych usług finansowych świadczonych przez Posta i składa się z dwóch części, a mianowicie dotyczących usług płatniczych i usług świadczonych w imieniu innych instytucji finansowych. Z kolei każda część dotyczy różnych usług finansowych, które zostały sklasyfikowane w ramach następujących kategorii zdefiniowanych przez Posta:

Usługi płatnicze

1. Dotychczasowe usługi własne

1.1. Usługi umożliwiające wpłatę gotówki na rachunek płatniczy (opłacanie rachunków i ekspresowe opłacanie rachunków)

1.2. Usługi umożliwiające wypłatę gotówki z rachunku płatniczego (dostarczanie gotówki oraz usługi wypłaty rent i emerytur)

1.3. Przekazy pieniężne (krajowe przekazy pieniężne, międzynarodowe przekazy pieniężne i przekazy pieniężne Western Union – realizowane w imieniu innych podmiotów)

2. Obsługa rachunków oraz pokrewne usługi płatnicze, których świadczenie przewiduje się w przyszłości

2.1. Usługi umożliwiające wpłatę gotówki na rachunek płatniczy, jak również operacje wymagane do korzystania z rachunku płatniczego

2.2. Usługi umożliwiające wypłatę gotówki z rachunku płatniczego, jak również operacje wymagane do korzystania z rachunku płatniczego

2.3. Realizowanie transakcji płatności między rachunkami płatniczymi

2.4. Wydawanie instrumentów płatniczych zastępujących karty

Usługi realizowane w imieniu innych podmiotów

3.1. Pośrednictwo w zakresie rachunków bieżących oraz pokrewnych produktów i usług (obsługa rachunków osób indywidualnych i firm oferowana w imieniu instytucji kredytowych, w tym przyjmowanie i przekazywanie zleceń płatniczych do realizacji, jak również usługi pośrednictwa w zakresie lokat na żądanie oraz lokat terminowych powiązanych z rachunkiem bankowym)

3.2. Pośrednictwo kredytowe realizowane w imieniu instytucji kredytowych

3.3. Pośrednictwo i akceptacja kart płatniczych, realizowane w imieniu instytucji kredytowych (akceptacja kart kredytowych, kart debetowych, kart bankowych oraz terminale płatnicze)

3.4. Pośrednictwo w zakresie inwestycji i oszczędności celowych w imieniu innych podmiotów:

a) sprzedaż instrumentów finansowych (skarbowe papiery wartościowe, fundusze inwestycyjne i inne papiery wartościowe);

b) pośrednictwo w zakresie produktów oszczędnościowych na cele budowlane

3.5. Pośrednictwo w zakresie produktów ubezpieczeniowych: (ubezpieczenia na życie i pozostałe)

(2) Według informacji zawartych we wniosku (²), sieć Posta składa się z ponad 2 600 stałych placówek pocztowych. Nie wszystkie usługi wymienione we wniosku są jednak świadczone we wszystkich placówkach (³). Łączna liczba oddziałów instytucji kredytowych działających obecnie na terytorium Węgier wynosi 4 605. Według Giro Zrt największy jest OTP Bank posiadający 809 oddziałów, za nim plasują się: K&H Bank Zrt. (377 oddziałów), CIB Bank Zrt. (218 oddziałów), Raiffeisen Bank Zrt. (180 oddziałów) i Erste Bank Hungary Nyrt. (145 oddziałów). Każdy z ośmiu największych banków sektora instytucji kredytowych posiada ponad 100 oddziałów, a ponadto funkcjonują 22 małe i średnie banki, 10 oddziałów instytucji kredytowych oraz 138 instytucji kredytowych mających strukturę spółdzielczą, przy czym największe z nich dysponują siecią 20– 40 oddziałów. W porównaniu międzynarodowym na podstawie danych Europejskiego Banku Centralnego, Blue Book z 2007 r. (⁴), plasuje to Węgry pośrodku rankingu pod względem liczby oddziałów przypadających na jednego mieszkańca.

II. RAMY PRAWNE

(3) Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2004/17/WE dyrektywa ta obejmuje świadczenie usług finansowych określonych w lit. c) tiret czwarte tylko w zakresie, w jakim usługi te są świadczone przez podmioty świadczące także usługi pocztowe w rozumieniu lit. b) przedmiotowego przepisu. Posta jest jedynym podmiotem zamawiającym na Węgrzech, który oferuje przedmiotowe usługi.

(4) Artykuł 30 dyrektywy 2004/17/WE stanowi, że zamówienia mające na celu umożliwienie prowadzenia jednego z rodzajów działalności objętych dyrektywą nie podlegają dyrektywie, jeżeli w państwie członkowskim, w którym ta działalność jest wykonywana, bezpośrednio podlega ona konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony. Bezpośrednie podleganie konkurencji ocenia się na podstawie obiektywnych kryteriów, uwzględniając specyfikę danego sektora. Dostęp do rynku uznaje się za nieograniczony, jeżeli państwo członkowskie wdrożyło i stosuje właściwe przepisy prawa wspólnotowego otwierające dany sektor lub jego część. Jeżeli w załączniku XI do dyrektywy nie wymieniono właściwych przepisów wspólnotowych, tak jak ma to miejsce w przypadku przedmiotowych usług określonych w niniejszej decyzji, wówczas zgodnie z art. 30 ust. 3 akapit drugi „ należy wykazać, że dostęp do danego rynku jest wolny de facto i de iure”.

(5) W odniesieniu do usług finansowych należy przypomnieć, że na poziomie unijnym przyjęto szereg przepisów mających na celu liberalizację tworzenia i świadczenia usług w tym sektorze (⁵). W odniesieniu do usług płatniczych należy zaznaczyć, że Węgry dokonały całkowitej i terminowej transpozycji dyrektywy 2007/64/WE w sprawie usług płatniczych na mocy ustawy LXXXV/2009 o prowadzeniu działalności w zakresie usług płatniczych.

(6) Węgry wdrożyły przepisy unijne w sprawie liberalizacji przepływów kapitału i swobody świadczenia usług oraz odnośne przepisy w sprawie liberalizacji rynków finansowych. Węgry spełniły ponadto wymogi ustanowione w planie działań w zakresie usług finansowych. Węgierski rynek instytucji kredytowych i usług płatniczych jest dobrze uregulowany. Zgodnie z ustawą CXII: 1996 o instytucjach kredytowych i przedsiębiorstwach finansowych (ustawa bankowa), usługi finansowe i działalność pomocnicza podlegają zatwierdzeniu. Zgodnie z ustawą CXXXVII/2007 o firmach inwestycyjnych i podmiotach prowadzących obrót towarowy oraz o przepisach regulujących ich działalność, usługi inwestycyjne mogą być świadczone wyłącznie przez firmy inwestycyjne i instytucje kredytowe. Ustawa LX/2003 o zakładach ubezpieczeń i działalności ubezpieczeniowej stanowi, że działalność ubezpieczeniową mogą prowadzić wyłącznie zakłady ubezpieczeń. Posta została zatwierdzona jako podmiot świadczący usługi finansowe przez węgierską Komisję Nadzoru Finansowego z zastrzeżeniem niniejszego wniosku. Każda instytucja spełniająca przepisy w zakresie ostrożnego działania i skutecznego nadzoru może uzyskać zatwierdzenie na potrzeby świadczenia tych usług. Świadczenie usług finansowych lub działalności pomocniczej względem usług finansowych, jak również usług inwestycyjnych i usług ubezpieczeniowych jest otwarte również dla przedsiębiorstw niebędących rezydentami za pośrednictwem oddziałów, pod warunkiem że posiadają one zatwierdzenie właściwego organu nadzoru w państwie, w którym mają swoją siedzibę. Wymóg posiadania węgierskiego oddziału nie ma zastosowania do instytucji finansowych mających siedzibę w państwie członkowskim EOG, ponieważ instytucje te mogą świadczyć swoje usługi w trybie transgranicznym.

(7) Uwzględniając w należyty sposób fakty określone w motywach 5 i 6, można przyjąć, że warunek ustanowiony w art. 30 ust. 3 w odniesieniu do wolnego dostępu do rynku można uznać za spełniony.

(8) Oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji, należy dokonać na podstawie różnych czynników, z których żaden nie jest sam w sobie decydujący. W odniesieniu do rynków, których dotyczy niniejsza decyzja, jednym z kryteriów, które należy uwzględnić, jest udział w rynku najważniejszych podmiotów działających na danym rynku. Innym kryterium jest stopień koncentracji na tych rynkach i/lub wskaźnik odbiorców zmieniających dostawcę. Jako że warunki dla różnych rodzajów działalności objętych niniejszą decyzją są odmienne, przy ocenie sytuacji konkurencyjnej należy uwzględnić odmienną sytuację na poszczególnych rynkach.

(9) Mimo iż w niektórych przypadkach można przewidzieć węższą lub szerszą definicję rynku, dokładna definicja rynku właściwego może pozostać otwarta do celów niniejszej decyzji pod względem liczby usług wymienionych we wniosku złożonym przez Posta w takim zakresie, w jakim wynik analizy pozostaje taki sam bez względu na to, czy opiera się na węższej czy na szerszej definicji.

(10) Niniejsza decyzja pozostaje bez uszczerbku dla stosowania zasad konkurencji.

III. OCENA

Usługi płatnicze

(11) We wniosku wymieniono dwie odrębne kategorie usług płatniczych, a mianowicie: A) usługi dotychczasowe oraz B) usługi, których wprowadzenie jest planowane na 2012 r. Do celów przeprowadzenia oceny związanej z niniejszą decyzją uwzględnione zostaną wyłącznie usługi dotychczasowe, gdyż nie istnieją istotne dowody materialne dotyczące skutków planowanych usług po ich ewentualnym wprowadzeniu.

(12) Dotychczasowe usługi płatnicze świadczone przez Posta to usługi umożliwiające wpłatę gotówki na rachunek płatniczy oraz usługi umożliwiające wypłatę gotówki z rachunku bankowego, gdzie Posta występuje w roli pośrednika, a także przekazy pieniężne (usługi w zakresie krajowych i zagranicznych przekazów pieniężnych świadczone samodzielnie oraz usługi w zakresie przekazów pieniężnych Western Union świadczone w charakterze pośrednika).

(13) Celem niniejszej decyzji jest określenie, czy usługi oferowane przez Posta podlegają konkurencji (na rynkach, do których jest swobodny dostęp) w takim stopniu, który mógłby gwarantować – również w przypadku braku dyscypliny określonej szczegółowymi zasadami udzielania zamówień zawartymi w dyrektywie 2004/17/WE – że zamówienia udzielane przez Posta do celów prowadzenia tych rodzajów działalności, o których tutaj mowa, byłyby udzielane w sposób przejrzysty i niedyskryminujący, w oparciu o kryteria umożliwiające wskazanie rozwiązania ogólnie najkorzystniejszego pod względem ekonomicznym. W tym celu należy więc zbadać, czy banki i inne instytucje finansowe mają możliwość wywierania presji konkurencyjnej na Posta.

(14) Głównymi konkurentami Posta na rynku usług płatniczych są banki i inne instytucje finansowe nieobjęte przepisami dyrektywy 2004/17/WE, gdyż nie są one podmiotami zamawiającymi w rozumieniu tej dyrektywy i/lub nie świadczą usług finansowych wraz z usługami pocztowymi.

(15) Metody płatności oferowane przez banki są ogólnie bardziej atrakcyjne niż metody papierowe i/lub gotówkowe, a ponadto są one ogólnie dostępne. Według danych GfK Hungaria (⁶) liczba użytkowników usług bankowości internetowej wzrosła o 200 000 do końca 2010 r. w porównaniu z rokiem poprzednim do poziomu 1 miliona użytkowników, a dynamika wzrostu rośnie. Równocześnie, według danych z tego samego źródła, spada liczba osób preferujących załatwianie spraw bankowych osobiście – jedna czwarta wszystkich klientów przestała odwiedzać oddziały banków w celu załatwienia spraw bankowych.

(16) Rynkiem produktowym określonym przez wnioskodawcę jest rynek usług płatniczych świadczonych przez instytucje kredytowe oraz innych dostawców usług płatniczych, natomiast za odnośny rynek geograficzny uznaje się rynek ogólnokrajowy. Węgierski organ ochrony konkurencji (GVH) wskazał, że chociaż nie dysponuje pełnymi informacjami i danymi, aby móc prawidłowo i precyzyjnie zdefiniować rynek produktowy, definicja odnośnego rynku produktowego przedstawiona przez wnioskodawcę „może być do przyjęcia”. Jeżeli chodzi o rynek geograficzny, przy tym samym zastrzeżeniu GVH wskazał, że „nie są mu znane żadne dowody wskazujące, że rynkiem geograficznym nie miałoby być całe terytorium Węgier”.

(17) Do celów niniejszej decyzji nie będzie dokonywane dalsze rozróżnienie rynku usług płatniczych na rynki produktów detalicznych i hurtowych, gdyż wynik analizy pozostaje w przeważającym stopniu taki sam bez względu na to, czy opiera się na węższej czy szerszej definicji.

(18) Odwołując się do stopnia koncentracji rynku płatniczego, węgierski organ ochrony konkurencji stwierdza, że prawdopodobnie „5–6 głównych banków, wraz z Magyar Posta, posiada bardzo duży łączny udział w rynku detalicznych usług płatniczych i być może podmioty te zagospodarowały większość rynku. Rynek hurtowy jest być może mniej skoncentrowany ze względu na obecność kilku innych instytucji finansowych”.

Usługi umożliwiające wpłatę gotówki na rachunek płatniczy (opłacanie rachunków i ekspresowe opłacanie rachunków)

(19) Usługi te pozwalają klientom dokonywać płatności za nabytą usługę lub towar. Są one wykorzystywane przez osoby prywatne do regulowania zobowiązań płatniczych, w szczególności do dokonywania płatności za usługi komunalne, telekomunikacyjne, finansowe, ubezpieczeniowe, usługi związane z dostawami do domu, do płacenia podatków itp.

(20) Głównym czynnikiem definiującym odnośny rynek produktowy jest ustalenie zakresu produktów substytucyjnych, czyli alternatywnych sposobów regulowania zobowiązań płatniczych przez klientów. Wnioskodawca uznaje więc, że odnośny rynek produktowy obejmuje wpłaty gotówkowe na rachunki bankowe w bankach lub za pośrednictwem bankomatów (⁷), płatności kartą oraz przelewy między rachunkami bankowymi (przelewy proste oraz automatycznie realizowane polecenia zapłaty).

(21) Jeżeli chodzi o zmianę wykorzystywanych metod płatności, węgierski organ ochrony konkurencji (GVH) potwierdził, że „główne przedsiębiorstwa komunalne oraz inni dostawcy usług zwykle oferują różne metody płatności swoim klientom z możliwością łatwego przełączania się między nimi. Jak się wydaje, istnieje również tendencja do zachęcania klientów do korzystania z elektronicznych metod płatności zamiast metod papierowych i gotówkowych” . W tym kontekście zauważa się wzrost korzystania z bankowości internetowej. Jak wskazano jednak w motywie 9, do celów niniejszej decyzji dokładna definicja może pozostać otwarta.

(22) Udział Posta w rynku usług umożliwiających wpłaty gotówkowe na rachunki płatnicze, obliczony jako odsetek całego rynku zgodnie z definicją, wynosił (⁸) 3,91 % w 2007 r., 3,88 % w 2008 r. i 4,14 % w 2009 r. Jeżeli chodzi zarówno o liczbę, jak i o wartość, należy zauważyć, że liczba transakcji realizowanych przez Posta oraz ich wartość zmalała w 2009 r. w porównaniu z poprzednimi dwoma latami (⁹).

(23) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji należy uznać, że czynniki te wskazują, iż działalność Posta bezpośrednio podlega konkurencji.

Usługi umożliwiające wypłatę gotówki z rachunku płatniczego

(24) Usługi umożliwiające wypłaty gotówkowe polegają na tym, że posiadacz autoryzuje płatność ze swojego rachunku płatniczego na rzecz strony trzeciej. W chwili obecnej w zakres takich usług wchodzi dostarczanie gotówki oraz usługa wypłaty rent i emerytur. Głównymi trasatami są skarb państwa i władze samorządowe wykorzystujące to narzędzie do wypłaty zasiłków rodzinnych, świadczeń socjalnych, zasiłków dla bezrobotnych itd. W przypadku płatności dokonywanych przez organy władzy odbiorca płatności ma możliwość otrzymania kwot na rachunek bankowy lub otrzymania ich w postaci przekazu pocztowego. W przypadku wypłat rent i emerytur odbiorcy mają również możliwość otrzymania części kwoty na swój rachunek, a pozostałej części w gotówce. W dowolnym momencie możliwa jest również zmiana trybu wypłaty z dostarczenia gotówki przez pocztę na przelew bankowy i odwrotnie, na podstawie prostego wniosku złożonego do centralnego zakładu krajowych emerytur i rent.

(25) Państwo węgierskie, za pośrednictwem Narodowego Banku Węgier, prowadzi politykę mającą na celu zmniejszenie liczby transakcji gotówkowych i wspieranie rozwoju elektronicznych metod płatności oraz związanej z tym infrastruktury. Podmioty korporacyjne mają obowiązek dokonywania płatności za pośrednictwem rachunków płatniczych, a wynagrodzenia urzędników państwowych są przelewane na rachunki bankowe. Według badania (¹⁰) przeprowadzonego niedawno przez Narodowy Bank Węgier, obecnie połowę rent i emerytur pochodzących z kasy państwowej wypłaca się za pośrednictwem środków innych niż płatności pocztowe, a zgodnie z wnioskiem (¹¹) zarówno liczba, jak i łączna wartość rent i emerytur wypłacanych za pośrednictwem Posta stale malała w ostatnich latach.

(26) Z powyższych względów przekazanie płatności między rachunkami płatniczymi (przekazy zwykłe i przekazy grupowe), wypłaty gotówkowe dokonywane za pomocą kart bankowych w bankomatach i terminalach płatniczych (¹²), jak również wypłaty gotówkowe w okienku bankowym są uznawane za odnośny rynek produktowy w przypadku usług umożliwiających wypłatę gotówki z rachunku płatniczego.

(27) W przypadku powyższych usług, do celów płatności na rzecz osób posiadających rachunek bankowy, płatności dokonywane między rachunkami płatniczymi (transakcje zwykłe oraz przekazy grupowe, w przypadku których z jednego rachunku dokonywane są płatności na rzecz kilku osób) można uznać za produkty substytucyjne. Również w tym przypadku na potrzeby niniejszej decyzji dokładna definicja może pozostać otwarta.

(28) Udział Posta w rynku usług umożliwiających wypłatę gotówki z rachunku płatniczego, obliczony jako procent ogółu usług substytucyjnych, wynosił (¹³) 2,44 % w 2007 r., 2,49 % w 2008 r. i 2,61 % w 2009 r. Jeżeli chodzi zarówno o liczbę, jak i o wartość, należy odnotować, iż liczba oraz łączna wartość transakcji realizowanych przez Posta wykazywały tendencję spadkową w ostatnich trzech latach, dla których dostępne są dane, a mianowicie 2007, 2008 i 2009 (¹⁴).

(29) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji należy uznać, że czynniki te wskazują, iż działalność Posta bezpośrednio podlega konkurencji.

Przekazy pieniężne

(30) Świadczone przez Posta usługi w zakresie przekazów pieniężnych są ogólnie wykorzystywane w przypadku płatności dokonywanych między osobami indywidualnymi. Odnośnymi usługami są przekazy pieniężne krajowe i przekazy pieniężne zagraniczne świadczone przez Posta we własnym imieniu oraz przekazy pieniężne Western Union dostępne w wymiarze krajowym i zagranicznym jako sposób przesyłania pieniędzy w czasie rzeczywistym.

(31) W przypadku przekazów krajowych dokonywanych zarówno w imieniu własnym Posta, jak i w imieniu Western Union, wnioskodawca uznaje, że transakcje między rachunkami płatniczymi są substytutami dla przekazów pieniężnych, w przypadku gdy odbiorca płatności posiada rachunek płatniczy. W konsekwencji rynek dokonywanych na Węgrzech płatności między rachunkami można uznać za odnośny rynek produktowy w przypadku krajowych przelewów pieniężnych, mimo iż dokładna definicja może pozostać otwarta.

(32) Odpowiednio obliczone udziały Posta w rynku w latach 2007, 2008 i 2009 wyniosły poniżej 1 %.

(33) W przypadku międzynarodowych przekazów pieniężnych działalność prowadzoną przez Posta i Western Union uznano za bliskie substytuty. Ponadto płatności dokonywane za pośrednictwem rachunków płatniczych są uznawane za produkty substytucyjne, w związku z czym wnioskodawca uznaje płatności transgraniczne dokonywane między rachunkami płatniczymi za odnośny rynek produktowy. Dokładna definicja rynku właściwego może jednak pozostać otwarta.

(34) Udział Posta w rynku, obliczony na tej podstawie, wynosił 0,5 % w latach 2007, 2008 i 2009.

(35) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji należy uznać, że czynniki te wskazują, iż działalność Posta bezpośrednio podlega konkurencji.

Usługi realizowane w imieniu innych podmiotów

(36) Wniosek o wyłączenie dotyczy również niektórych rodzajów działalności Posta realizowanych w imieniu innych podmiotów w związku z określonymi usługami finansowymi, w przypadku których Posta występuje w roli pośrednika.

Pośrednictwo w zakresie rachunków bieżących oraz pokrewnych produktów i usług

(37) Wniosek o wyłączenie obejmuje pośrednictwo w zakresie rachunków bieżących oraz pokrewnych produktów i usług, a mianowicie: obsługę rachunków osób indywidualnych i firm oferowaną w imieniu instytucji kredytowych, w tym przyjmowanie i przekazywanie zleceń płatniczych do realizacji, jak również usługi pośrednictwa w zakresie lokat na żądanie i oraz lokat terminowych powiązanych z rachunkiem bankowym.

(38) Produkty i usługi finansowe oferowane przez Posta jako pośrednika są świadczone przez Erste Bank i OTP Bank. Posta oferuje ponadto produkty depozytowe w swoim własnym imieniu.

(39) W dotychczasowej praktyce Komisji (¹⁵) rozróżniano bankowość detaliczną i bankowość korporacyjną. Bankowość detaliczna jest definiowana jako ogół usług bankowych na rzecz osób fizycznych i bardzo małych podmiotów gospodarczych, natomiast bankowość korporacyjna obejmuje ogólnie usługi bankowe na rzecz dużych klientów korporacyjnych oraz małych i średnich przedsiębiorstw. W poprzednich decyzjach (¹⁶) dotyczących sektora bankowości detalicznej Komisja nie rozstrzygała jednak, czy poszczególne produkty bankowości detalicznej stanowią odrębne rynki produktowe, czy też kilka produktów bankowości detalicznej może stanowić część jednego odnośnego rynku produktowego.

(40) Odnośny rynek produktowy należy wyróżniać na podstawie miejsca w łańcuchu dystrybucji (wyższy szczebel – oferowanie rachunków bieżących wraz z powiązanymi produktami i usługami oraz niższy szczebel – pośrednictwo w zakresie rachunków bieżących wraz z powiązanymi produktami i usługami). W przypadku działalności polegającej na pośrednictwie w zakresie detalicznych rachunków płatniczych za odnośny rynek produktowy można uznać rynek pośrednictwa w zakresie detalicznych rachunków bieżących i produktów depozytowych. W przypadku działalności polegającej na pośrednictwie w zakresie korporacyjnych rachunków płatniczych za odnośny rynek produktowy można uznać rynek pośrednictwa w zakresie korporacyjnych rachunków bieżących i produktów depozytowych. Zgodnie z motywem 9 niniejszej decyzji, nie zachodzi jednak konieczność definiowania rynku właściwego.

(41) Wnioskodawca definiuje rynek geograficzny jako całe terytorium Węgier. Węgierski organ ochrony konkurencji (GVH) potwierdził, że „do celów niniejszego przypadku, wszystkie instytucje finansowe obecne na Węgrzech prowadzą swoją działalność w skali całego kraju; nie ma oznak odchylenia regionalnego w żadnym z aspektów świadczenia usług finansowych”. Ponadto w dotychczasowej praktyce Komisji (¹⁷) w związku z rynkami finansowymi uznawano, że odnośny rynek geograficzny ma zasięg krajowy ze względu na odmienne warunki konkurencji w ramach poszczególnych państw członkowskich oraz znaczenie sieci oddziałów.

(42) Udziały Posta w rynku, obliczone na podstawie powyższych informacji, przedstawiają się następująco: w przypadku detalicznych rachunków bieżących i lokat – 1,45 % w 2007 r., 1,38 % w 2008 r. i 1,51 % w 2009 r., natomiast na rynku rachunków bieżących i lokat dla firm udziały Posta w rynku w latach 2007, 2008 i 2009 były znikome (0 %). Liczby te wskazują, że udziały w rynku w przypadku pośrednictwa związanego z tymi usługami finansowymi są również niskie.

(43) Pozostałą część rynku dzielą między siebie pozostałe banki i instytucje finansowe, które nie podlegają przepisom dyrektywy 2004/17/WE.

(44) W swoim badaniu bankowości detalicznej z 2009 r. (¹⁸) węgierski organ ochrony konkurencji (GVH) ustalił, że na Węgrzech nie istnieją poważne przeszkody utrudniające zmianę rachunku, a ponadto zaobserwowano, że wskaźnik skłonności do zmiany rachunków bieżących jest jednym z najwyższych w porównaniu z pozostałymi państwami członkowskimi UE.

(45) Przeciwwagę dla zalet rozległej sieci Posta stanowi rosnące znaczenie bankowości internetowej.

(46) Według badania (¹⁹) dotyczącego czynników wpływających na wybór banku przez klientów najważniejszymi czynnikami okazały się rzetelność i zaufanie, bliskość i dostępność (w tym dostępność sposobów dokonania wypłaty gotówki) oraz jakość obsługi. Wnioski te znalazły również swoje potwierdzenie w wynikach badania (²⁰) dotyczącego usług finansowych i usług związanych z rachunkiem bieżącym. Według tego źródła najważniejszym aspektem przy wyborze banku jest koszt oraz renoma, podczas gdy łatwy dostęp (m.in. rozległa sieć) wydają się mieć mniejsze znaczenie. Za ważne uznano ponadto również spektrum usług bankowych, czyli dostępność szerokiej oferty usług bankowych, jak również wysoką jakość obsługi. Z tego względu, choć Posta posiada rozległą sieć, inne kryteria określone przez klientów jako istotne (renoma banku, usługi bankowe, jakość obsługi) stanowią przeciwwagę przy wyborze banku. Klienci, których potrzeby obejmują szeroki zakres usług, niechętnie braliby więc pod uwagę wybór konta pocztowego lub zmianę na konto pocztowe, które nie oferuje tradycyjnego zakresu usług.

(47) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji należy uznać, że czynniki te wskazują, iż działalność Posta bezpośrednio podlega konkurencji.

Pośrednictwo kredytowe

(48) Działalność ta polega na pośrednictwie przy kredytach udzielanych przez strony trzecie, w przypadku których Posta występuje jako pośrednik wielu usług specjalnych. Posta oferuje produkty kredytowe (bez wymogu zabezpieczenia na majątku ruchomym bądź na nieruchomościach) udzielane klientom detalicznym przez Erste Bank, natomiast w sektorze przedsiębiorstw Posta oferuje produkt Magyar Fejlesztesi Bank, występując jako pośrednik wielu usług specjalnych.

(49) Usługi, o których tutaj mowa, można podzielić na wiele różnych sposobów, według czynników takich jak cel, na który zaciągany jest kredyt lub typowy klient (konsumenci, MŚP, większe przedsiębiorstwa lub administracja publiczna). Z tego względu detaliczne pośrednictwo kredytowe i korporacyjne pośrednictwo kredytowe można uznać za odrębne rynki produktowe.

(50) Rynek produktowy dla detalicznego pośrednictwa kredytowego został zdefiniowany przez wnioskodawcę jako rynek nieograniczonych kredytów hipotecznych i kredytów indywidualnych, udzielanych zarówno w węgierskich forintach, jak i w walutach obcych. Nie stoi to w sprzeczności z dotychczasową praktyką Komisji (²¹), zgodnie z którą Komisja nie rozstrzygała, czy poszczególne produkty bankowości detalicznej stanowią odrębne odnośne rynki produktowe, czy też kilka produktów bankowości detalicznej może stanowić część jednego odnośnego rynku produktowego.

(51) W sektorze przedsiębiorstw Posta oferuje tylko jeden rodzaj produktu kredytowego dla przedsiębiorstw. Produkt ten jest oferowany standardowo przez inne instytucje finansowe (np. spółdzielcze kasy oszczędnościowe). Posta oferuje ten produkt w 45 wyznaczonych placówkach, lecz nie w całej swojej sieci. Odnośny rynek produktowy dla sektora przedsiębiorstw obejmuje zdaniem wnioskodawcy kredyty dla MŚP oferowane przez instytucje kredytowe. Jak wskazano jednak w motywie 9, do celów niniejszej decyzji dokładna definicja rynku może pozostać otwarta.

(52) Rynkiem geograficznym jest całe terytorium Węgier, zasadniczo z tych samych powodów co powody wskazane w motywie 41.

(53) Udział Posta w rynku kredytów detalicznych zgodnie z definicją wynosił poniżej 0,5 % w latach 2007, 2008 i 2009, podczas gdy udział w rynku kredytów dla przedsiębiorstw w tych samych latach był znikomy (0 %). Dostępne dane wskazują, że udziały Posta w tych rynkach, przy wąskiej definicji, są tak małe, że w rynku zdefiniowanym szerzej Posta będzie mieć jeszcze mniejsze udziały.

(54) Pozostałą część rynku dzielą między siebie pozostałe banki i instytucje finansowe, które nie podlegają przepisom dyrektywy sektorowej. W latach 2007, 2008 i 2009 łączny udział w rynku (²²) pierwszych trzech konkurentów wynosił odpowiednio 52,54 %, 51,39 % i 54,27 % w rynku kredytów detalicznych oraz odpowiednio 42,69 %, 47,36 % i 48,07 % w rynku kredytów dla przedsiębiorstw.

(55) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji należy uznać, że czynniki te wskazują, iż działalność Posta bezpośrednio podlega konkurencji.

Pośrednictwo i akceptacja kart płatniczych wydanych przez instytucje kredytowe

(56) Posta oferuje karty kredytowe wydawane przez Erste Bank Zrt. Pod względem warunków oraz oferowanych usług produkt ten jest standardową kartą kredytową.

(57) W odniesieniu do kart debetowych Posta działa jako pośrednik obsługujący firmowe oraz detaliczne karty bankowe powiązane z rachunkami bieżącymi. Posta działa jako pośrednik wielu usług specjalnych, natomiast usługa jest dostarczana przez Erste Bank Hungary Nyrt. Oferowane karty to standardowe karty debetowe.

(58) Jeżeli chodzi o akceptację kart płatniczych, placówki pocztowe są wyposażone w terminale płatnicze umożliwiające wypłaty gotówkowe za pomocą kart bankowych. Wnioskodawca twierdzi, że z perspektywy klientów tę samą usługę (pobranie gotówki) można uzyskać za pomocą wypłaty gotówkowej w okienku bankowym lub w innym terminalu płatniczym prowadzonym przez strony trzecie i znajdującym się w lokalizacjach innych niż placówki pocztowe, a tym samym produkty te są substytutami.

(59) W przeszłości Komisja wyróżniła (²³) dwa główne rodzaje działalności dotyczące kart płatniczych: po pierwsze – wydawanie kart osobom indywidualnym i przedsiębiorstwom, a po drugie – pozyskiwanie handlowców akceptujących płatności kartami. Ponadto w ramach działalności dotyczącej wydawania kart płatniczych, w swoich poprzednich decyzjach (²⁴) Komisja omawiała możliwość wyróżniania różnych typów kart, jednak ostatecznie dokładna definicja pozostała otwarta.

(60) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji uwzględnione zostaną trzy rynki produktowe, a mianowicie: rynek kart kredytowych, rynek kart debetowych i rynek akceptacji kart.

(61) W odniesieniu do rynku akceptacji kart rynek produktowy zdefiniowany przez wnioskodawcę nie jest rynkiem ogólnie definiowanym w poprzednich decyzjach Komisji wymienionych w motywie 59. „Pierwotny” rynek akceptacji kart to rynek obejmujący handlowców akceptujących płatności kartami. Innym możliwym rynkiem akceptacji kart kredytowych jest rynek obejmujący banki oferujące takim handlowcom usługi akceptacji kart. Jak potwierdził jednak węgierski organ ochrony konkurencji (GVH) (²⁵), w przypadku Posta, biorąc pod uwagę, że urządzenia instalowane w punktach sprzedaży funkcjonują jako bankomaty dwóch banków, dla których Posta pełni rolę pośrednika, „Magyar Posta miała prawdopodobnie rację, przedstawiając dane dotyczące koncentracji w oparciu o koncentrację liczby działających bankomatów”.

(62) W odniesieniu do rynku geograficznego poprzednie sprawy prowadzone przez Komisję (²⁶) wskazywały, że rynek kart płatniczych nadal ma zasięg krajowy, chociaż Komisja przyznawała, że może istnieć możliwość rozszerzenia rynku w przyszłości. W niniejszym przypadku rynek geograficzny definiuje się jako całe terytorium Węgier.

(63) W latach 2007– 2009 udział Posta wynosił poniżej 1 % w rynku kart kredytowych, poniżej 3 % w rynku kart debetowych i poniżej 6 % w rynku akceptowania kart, zgodnie z definicją wnioskodawcy.

(64) Według węgierskiego organu ochrony konkurencji (²⁷), zgodnie z niedawnym badaniem przeprowadzonym przez ten organ oraz Narodowy Bank Węgier, wśród łącznej liczby 24 banków emitujących karty debetowe całkowity udział pierwszych 5 banków w rynku kart debetowych wynosi w przybliżeniu 82 %. Według tego samego źródła, rynek kart kredytowych jest mniej skoncentrowany; spośród 18 banków wydających karty kredytowe pierwsze 7 banków posiada łączny udział w rynku wynoszący 68 %. Ponadto zgodnie z wnioskiem, w sektorze akceptacji kart poziom koncentracji jest wysoki – trzy czwarte łącznej liczby bankomatów było prowadzonych przez cztery banki.

(65) Ze względu na niskie udziały Posta w rynku oraz obecność innych banków i instytucji finansowych, które wywierają presję konkurencyjną na działalność Posta, można wysnuć wniosek, że do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji należy uznać, że czynniki te wskazują, iż działalność Posta bezpośrednio podlega konkurencji.

Pośrednictwo w zakresie inwestycji i oszczędności celowych w imieniu innych podmiotów

(66) Ta kategoria usług obejmuje sprzedaż instrumentów finansowych oraz wprowadzanie do obrotu specjalnych produktów inwestycyjnych. Oferowane instrumenty finansowe to skarbowe papiery wartościowe, fundusze inwestycyjne Erste Befektetesi Zrt, inne papiery wartościowe oraz specjalny produkt oszczędnościowy na cele budowlane oferowany w imieniu Fundamenta Lakaskassza Zrt. oraz OTP Lakastakarekpenztar Zrt., w przypadku których Posta działa w charakterze pośrednika.

(67) W poprzednich przypadkach Komisja nie rozstrzygała, czy każda z tych usług mogłaby tworzyć odrębny rynek produktowy (²⁸). W tym przypadku definicja pozostanie otwarta, gdyż usługi świadczone przez Posta w charakterze pośrednika nie powodują zagrożenia dla konkurencji bez względu na rozważaną alternatywną definicję rynku.

(68) W odniesieniu do zasięgu geograficznego Komisja uwzględniła (²⁹), że większość segmentów rynku ma zasięg międzynarodowy, jednak niektóre z nich zostały poddane analizie z perspektywy krajowej (³⁰). Dokładna definicja rynku geograficznego pozostanie otwarta, a w niniejszym przypadku za rynek geograficzny uznane zostanie terytorium Węgier.

(69) W latach 2007– 2009 udział Posta w rynku wynosił poniżej 4 % na rynku skarbowych papierów wartościowych, między 3 % a 9 % na rynku jednostek funduszy inwestycyjnych, poniżej 2 % na rynku obligacji oraz poniżej 4 % na rynku produktów oszczędnościowych na cele budowlane.

(70) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji należy uznać, że czynniki te wskazują, iż działalność Posta bezpośrednio podlega konkurencji na rynku inwestycyjnym.

Pośrednictwo w zakresie produktów ubezpieczeniowych

(71) Posta oferuje ubezpieczenia na życie w imieniu Magyar Posta Eletbiztosito Zrt. oraz ubezpieczenia inne niż na życie w imieniu Magyar Posta Biztosito Zrt.

(72) W swoich poprzednich decyzjach (³¹) Komisja wyróżniła trzy szerokie kategorie rodzajów ubezpieczeń, a mianowicie: ubezpieczenia na życie, ubezpieczenia inne niż na życie i reasekurację. Ponadto zaobserwowano, że po stronie popytu ubezpieczenia na życie oraz ubezpieczenia inne niż na życie można podzielić dalej na tyle poszczególnych rynków produktowych, ile jest różnych rodzajów ubezpieczanych ryzyk. W odniesieniu do ubezpieczeń na życie w poprzednich decyzjach Komisja uwzględniła następujące segmentacje: indywidualne ubezpieczenia na życie, grupowe ubezpieczenia na życie, ubezpieczenia kapitałowe lub, w odmiennym ujęciu, indywidualna ochrona ubezpieczeniowa, grupowa ochrona ubezpieczeniowa, emerytury indywidualne, emerytury grupowe, oszczędności i inwestycje (³²). W odniesieniu do ubezpieczeń innych niż na życie Komisja w przeszłości uwzględniła między innymi ubezpieczenia komunikacyjne, od pożaru, transportowe, zdrowotne, majątkowe, odpowiedzialności cywilnej ogólnej, wypadkowe, ubezpieczenie na wypadek sporów sądowych, od wypadków przy pracy oraz ubezpieczenie kredytu (³³). Względy dotyczące strony podaży powinny jednak skutkować uwzględnieniem szerszych rynków produktowych. Do celów niniejszej decyzji dokładna definicja rynku produktowego może pozostać otwarta.

(73) W przeszłości Komisja analizowała również dystrybucję produktów ubezpieczeniowych i potwierdziła, że rynek właściwy dla dystrybucji ubezpieczeń na życie lub pozostałych rodzajów ubezpieczeń obejmowałby wszystkie kanały dystrybucji zewnętrznej (tzn. należące do stron trzecich lub niebędące własnością danego podmiotu), jak np. brokerzy, agenci i inni pośrednicy (³⁴). Do celów niniejszej decyzji dokładna definicja rynku produktowego może pozostać otwarta.

(74) W odniesieniu do rynku geograficznego Komisja w swoich poprzednich decyzjach (³⁵) określiła rynki ubezpieczeń na życie jako rynki o zasięgu krajowym ze względu na krajowe kanały dystrybucji, utrwaloną strukturę rynku, ograniczenia fiskalne oraz odmienne systemy regulacyjne. To samo podejście zostanie zastosowane w niniejszym przypadku, a za rynek geograficzny zostanie uznane całe terytorium Węgier.

(75) W latach 2007–2009 udział Posta w rynku wynosił poniżej 5 % (³⁶) na rynku ubezpieczeń na życie oraz poniżej 1 % (³⁷) na rynku pozostałych rodzajów ubezpieczeń. Liczby te wskazują, że udziały w rynku w przypadku pośrednictwa ubezpieczeniowego są również niskie.

(76) W tych samych latach łączne udziały w rynku pierwszych trzech konkurentów wynosiły odpowiednio 52,29 %, 51,08 % i 50,1 % na rynku ubezpieczeń na życie oraz odpowiednio 54,84 %, 52,56 % i 51,66 % na rynku ubezpieczeń innych niż na życie.

(77) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji należy uznać, że czynniki te wskazują, iż działalność Posta bezpośrednio podlega konkurencji na rynku ubezpieczeniowym.

IV. WNIOSKI

(78) W świetle czynników przeanalizowanych w motywach 11–77 należy uznać, że warunek bezpośredniego podlegania konkurencji, określony w art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE, jest spełniony na Węgrzech w odniesieniu do następujących rodzajów działalności:

a) usługi umożliwiające wpłatę gotówki na rachunek płatniczy;

b) usługi umożliwiające wypłatę gotówki z rachunku płatniczego;

c) przekazy pieniężne;

d) pośrednictwo w zakresie rachunków bieżących oraz pokrewnych produktów i usług;

e) pośrednictwo kredytowe;

f) pośrednictwo i akceptacja kart płatniczych wydanych przez instytucje kredytowe;

g) pośrednictwo w zakresie inwestycji i oszczędności celowych w imieniu innych podmiotów;

h) pośrednictwo w zakresie produktów ubezpieczeniowych.

(79) Ponieważ warunek nieograniczonego dostępu do rynku jest również spełniony, dyrektywa 2004/17/WE nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, gdy podmioty zamawiające udzielają zamówień mających na celu umożliwienie świadczenia usług wyszczególnionych w motywie 78 na Węgrzech ani gdy organizowane są konkursy na prowadzenie takiej działalności na Węgrzech.

(80) Usługi finansowe świadczone przez Posta mają charakter pomocniczy względem usług pocztowych zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2004/17/WE. Usługi pocztowe świadczone przez Posta nie podlegają przedmiotowemu wnioskowi o wyłączenie, co oznacza, że do tych rodzajów działalności nadal stosują się przepisy dyrektywy 2004/17/WE. W tym kontekście przypomina się, że zamówienia publiczne obejmujące kilka rodzajów działalności są traktowane zgodnie z art. 9 dyrektywy 2004/17/WE. Oznacza to, że kiedy podmiot zamawiający udziela zamówień „mieszanych” , tzn. zamówień służących do prowadzenia zarówno działalności wyłączonej ze stosowania dyrektywy 2004/17/WE, jak działalności niewyłączonej, należy uwzględnić rodzaje działalności stanowiące główny przedmiot zamówienia. W przypadku takich zamówień mieszanych, jeżeli celem jest zasadniczo wsparcie działalności pocztowej, stosuje się przepisy dyrektywy 2004/17/WE. Jeżeli obiektywne określenie głównego rodzaju działalności będącego przedmiotem zamówienia nie jest możliwe, zamówienia udziela się zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 9 ust. 2 i 3 dyrektywy 2004/17/WE.

(81) Niniejsza decyzja została podjęta w oparciu o stan faktyczny i prawny zachodzący w okresie od lipca do października 2011 r., ustalony na podstawie informacji przedłożonych przez Magyar Posta oraz węgierski organ ochrony konkurencji. Decyzja ta może zostać zmieniona, jeżeli nastąpią istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które spowodują, iż warunki stosowania art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE przestaną być spełniane.

(82) Środki przewidziane w niniejszej decyzji są zgodne z opinią Komitetu Doradczego ds. Zamówień Publicznych,

PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:

Artykuł 1

Dyrektywa 2004/17/WE nie ma zastosowania w odniesieniu do zamówień udzielanych przez podmioty zamawiające w celu umożliwienia świadczenia następujących usług na Węgrzech:

a) usługi umożliwiające wpłatę gotówki na rachunek płatniczy;

b) usługi umożliwiające wypłatę gotówki z rachunku płatniczego;

c) przekazy pieniężne;

d) pośrednictwo w zakresie rachunków bieżących oraz pokrewnych produktów i usług;

e) pośrednictwo kredytowe;

f) pośrednictwo i akceptacja kart płatniczych wydanych przez instytucje kredytowe;

g) pośrednictwo w zakresie inwestycji i oszczędności celowych w imieniu innych podmiotów;

h) pośrednictwo w zakresie produktów ubezpieczeniowych.

Artykuł 2

Niniejsza decyzja jest skierowana do Republiki Węgierskiej zgodnie z Traktatami.

Sporządzono w Brukseli dnia 16 grudnia 2011 r.